Sobre el honrar la función pública

Francisco Merino Amand

Doctor por la Universidad de Valencia (España) del programa “Ética y democracia”, con menciones “cum laude” y “Doctor Internacional”, con tesis doctoral sobre ética aplicada a la función pública. Licenciado en Sociología por la Pontificia Universidad Católica del Perú, donde es coordinador de Formación de la Dirección Académica de Responsabilidad Social.

Reconocer y ser reconocido, es el reto del funcionario público. Demuestra su valía respetando al ciudadano, tratándolo como un igual en dignidad y derechos, y éste apreciando el valor del servicio que recibe.

Introducción

La situación de crisis que vivimos, asociada a la pandemia del Covid-19, es el inevitable “lugar de enunciación” desde el cual vamos tratando de reorientar el sentido de las categorías que veníamos utilizando para comprender el mundo.

Es lo que ocurre al hablar de ética pública en este contexto. La mirada de los ciudadanos y ciudadanas giran hacia el Estado y hacia quienes ejercen funciones públicas y de gobierno, demandando con urgencia respuestas eficaces a la emergencia sanitaria como a sus efectos en lo social y lo económico. El reclamo de fondo es por cómo fue posible que durante tantos años el Estado no haya priorizado el bienestar de las personas y ofrecer servicios públicos básicos que permitan cuidar la vida, salud, educación y trabajo de las personas.

¿Desde qué instancia pueden regularse y coordinarse esfuerzos de diversos actores para promover esquemas de desconfinamiento social y reactivación económica que armonicen con el cuidado de la salud pública? ¿Cómo asegurar la provisión de recursos para la bioseguridad en los distintos territorios? ¿Cómo frenar la discrecionalidad de las decisiones en el ámbito público en momentos donde se han flexibilizado los controles debido a la emergencia? Y, pensando en el futuro, ¿qué apuestas de políticas públicas renovadas marcan la agenda de la pospandemia? ¿Van a poder crearse condiciones para que los derechos laborales puedan ser protegidos en condiciones precarias de empleo o subempleo? ¿Se va a poder asegurar conectividad y acceso a tecnologías para proteger el ejercicio del derecho a la educación o expandir la inclusión financiera? Aunque las opciones de respuesta a estas preguntas sean diversas, tienen un aspecto en común: se espera y necesita un protagonismo particular del Estado y de quienes lo conforman. En palabras del sociólogo portugués Boaventura de Sousa Santos, el Estado ha vuelto a tener centralidad1.

Han sido décadas donde un modelo de desarrollo dominante apelaba a un Estado mínimo y con pocas capacidades. Cuando quizás requeríamos de más Estado para más personas, voces dentro y fuera de la esfera estatal reclamaban por reducirlo y dejar que las fuerzas del mercado sean quienes regulen la vida social. Se suma el hecho que nuestro sistema de representación política haya seguido reglas de juego que no han permitido que contemos con gobernantes con voluntad política o capacidad suficiente para impulsar y hacer sostenibles políticas de Estado. Los esfuerzos por implementar políticas públicas con visión de Estado han terminado muchas veces en la etapa de planificación, en reformas inacabadas o en intervenciones piloto. Las debilitadas capacidades estatales dejaron espacio a que otros poderes e intereses sean los que terminen condicionando o dirigiendo la acción pública desde el Estado. Todo ello, ha llevado a la consolidación de lo que la CEPAL ha denominado la cultura del privilegio, por sobre una cultura de la igualdad2, una en la que “el bienestar de la sociedad se aborda de manera conjunta, con provisión de servicios y bienes públicos que todos usan y consumen” y en la que el Estado “consigue proveer buenos servicios con alcance universal en materia de salud, educación, transporte, seguridad, servicios básicos y medio ambiente” (UN-CEPAL 2018: 34).

La crisis actual ha mostrado crudamente no sólo las brechas de desigualdad en el acceso a bienes públicos y el diferenciado ejercicio de derechos ciudadanos, sino también que ha dejado al descubierto las múltiples debilidades de un Estado que no se ha ubicado a la altura de los desafíos que implica el desarrollo humano sostenible. Los efectos de la pandemia por Covid-19 revelan de múltiples formas lo limitada que ha sido la acción estatal para intentar alcanzar niveles mínimos de bienestar para sus ciudadanos y ciudadanas, particularmente para los más vulnerables.

En los últimos años, la reflexión ética en el ámbito de la función pública se ha desplegado por medio del lenguaje de la integridad. Desde el Estado, se busca crear un sistema en ese sentido, que promueva estándares de ética pública por medio de distintos mecanismos de control y rendición de cuentas. No hay duda que la integridad pública sigue siendo un horizonte válido para la acción del Estado y el comportamiento de quienes ejercen funciones públicas.

Las consideraciones éticas para quienes trabajan en el Estado, sin ser nuevas, cobran mayor relevancia en el momento que vivimos. Pensar en el rol del Estado y en la necesidad de que los funcionarios y funcionarias orienten su quehacer hacia la protección, cumplimiento y garantía de derechos ciudadanos en un marco de integridad, son cuestiones que ya formaban parte central de la reflexión ética dirigida al quehacer para la función pública. A lo que invitan estos tiempos es a radicalizar y extender dicha reflexión. No sólo es la nueva centralidad del Estado y del rol de quienes trabajan en él y lo representan; es la nueva centralidad de lo público, la necesidad y urgencia de pensarnos desde un “nosotros” diverso y desde horizontes comunes como seres-en-vínculo que somos.

Habiendo marcado el lugar desde el cual presentaremos nuestras ideas, el presente texto explora los fundamentos de una ética para la función pública, buscando dar cuenta de las razones que pueden justificar un compromiso y desempeño ético de quienes ejercen funciones públicas. La propuesta, que aquí sintetizamos, es que tales fundamentos para la reflexión y acción éticas pueden articularse desde el paradigma ético del reconocimiento recíproco3.

¿Qué es lo que obliga?

Cuando los ciudadanos y ciudadanas de a pie demandan comportamientos éticos en quienes trabajan en el Estado, lo pueden expresar diciendo: “que hagan bien su trabajo”, “que piensen en la gente y no en sus bolsillos”, “que los servicios lleguen a todos”, “que no roben y usen bien los recursos” o “que nos traten bien”. Son frases que se repetían antes de la crisis que enfrentamos, pero que en el escenario actual se pronuncian en contextos de vulnerabilidad ante la cercanía de la muerte, la enfermedad, la falta de recursos o el desamparo.

Dichas frases contienen expectativas y expresan tácitamente valores y normas que definen un horizonte ético para la función pública. Son aquellos valores y normas que encontramos en los códigos de ética, en los fundamentos y principios de las leyes que se refieren a la administración pública, en los discursos de quienes gobiernan y son gobernados, en administradores y administrados. Así, es posible construir conceptos más elaborados y llegamos a hablar de integridad pública, rendición de cuentas, transparencia, imparcialidad, buen trato, etcétera. Sabemos que se trata de un horizonte de valor: nunca será alcanzado, pero nos puede orientar y ayudar a comparar desempeños organizacionales o personales que se aproximan más o menos a dicho horizonte.

Estos parámetros éticos pueden ser conocidos en mayor o menor medida, pueden formar parte de programas de inducción al servicio público o contenidos de campañas de sensibilización al interior de las organizaciones públicas. Se conocen, se saben, así debe ser. La pregunta ahora es: si esos valores y normas son los que guían la función pública, ¿qué es lo que obliga moralmente a los funcionarios a poner en práctica dichas normas y valores? ¿Por qué los funcionarios deben seguir tales orientaciones?

Estas preguntas pueden responderse desde distintas esferas del saber humano. Desde el punto de vista de un agente económico, un comportamiento correcto de quienes ejercen funciones públicas es realizar lo que permita maximizar sus beneficios con el menor costo posible. Si se les ofrece una estructura de incentivos adecuada, evitando todo aquello que disminuya sus niveles de satisfacción individual, se comportarán según lo esperado. La obligación del funcionario radica en la conveniencia de lograr satisfacer sus intereses. Esta explicación no se sostiene de modo suficiente. Si el funcionario evalúa en algún momento que es inconveniente cumplir con alguna de sus obligaciones y actúa a partir de dicha evaluación estratégica, preservará su interés particular, pero dejará de lado las obligaciones morales que excedan el campo de su interés.

¿Y si el comportamiento correcto del funcionario consiste en la adecuación a las leyes y normas jurídicas? En tanto la función pública se define a partir del ordenamiento legal propio de un Estado de derecho, los funcionarios que actúan correctamente son los que cumplen la ley. La justificación para la obligación del funcionario que ofrece este punto de vista es el cumplimiento de la ley. Esta explicación es más convincente. Al fin y al cabo, en la función pública se debe actuar conforme a ley, no más y no menos de lo que establecen las normas. Sin embargo, que un deber sea sancionado por ley no necesariamente obliga en términos morales. Me puede persuadir el cumplimiento de la ley, sí, pero puede ser aún más persuasiva su fuerza coercitiva y el temor a la sanción penal o administrativa por no cumplirla. Si la ley no me convence y la cumplo por temor a la sanción, la obligación tendrá un carácter externo, obliga pero no me obliga. Así, la ley puede ser evadida, o peor, si el sistema de administración de justicia permite la impunidad, nada impide al funcionario actuar ilegalmente y hasta utilizar el poder burocrático-administrativo para su beneficio particular. Parece, entonces, que el sólo cumplimiento de la ley no obliga moralmente.

¿Qué es, entonces, lo que obliga moralmente a un funcionario al ejercicio ético de sus funciones? La respuesta que aquí se ofrece se ubica en los predios de la filosofía moral, en el denominado paradigma filosófico del reconocimiento recíproco.4

Reconocimiento recíproco

No es este el espacio en el que se desarrolle el concepto filosófico del reconocimiento recíproco. Basta con señalar que, aplicado al ámbito de la función pública, implica que la identidad del funcionario se construye desde el reconocimiento de los otros. Yo soy funcionario o funcionaria, si soy reconocido como tal. ¿Quiénes me reconocen? En primer lugar, los ciudadanos y ciudadanas, también los colegas y mis superiores. Pero ellos también requieren de mi reconocimiento para que puedan ser lo que son. Ser funcionario es una identidad que se construye en un entramado de relaciones donde distintos actores interactúan, es una identidad construida intersubjetivamente.

Veamos el caso de las relaciones que se establecen entre los mismos funcionarios: ¿Cuánto puede ser valorado y reconocido en sus capacidades?, depende de cómo otros funcionarios públicos, en sus distintos niveles jerárquicos, reconocen dicha autonomía y valor. Si es tratado con respeto y valoración, se fortalece su identidad como funcionario respetado y valorado. De la misma manera, la identidad del funcionario y su reconocimiento como sujeto de derechos y de valoración social requiere que el Estado, de modo institucional, establezca las condiciones que contribuyan a dicho reconocimiento. Esto implica, por ejemplo, que pueda trabajar en un lugar adecuado, en condiciones de comodidad básica, de acuerdo con sus calificaciones y competencias, con pleno respeto de sus derechos laborales y con información acerca de su vínculo laboral. Son formas concretas en que el funcionario es reconocido y valorado como tal por los otros funcionarios y el Estado.

Pensemos ahora en la relación entre los funcionarios y los ciudadanos. El reconocimiento de su valor y aporte a partir de sus capacidades se construye con el modo en que los ciudadanos le reconocen dicho valor y capacidades. Si los ciudadanos le reconocen, el funcionario construye su ser funcionario valioso. De forma recíproca, los funcionarios son responsables de la identidad del ciudadano. Si ser ciudadano es ser considerado como un igual en dignidad y derechos y es tratado así por el funcionario, se fortalece la identidad del ciudadano digno y sujeto de derechos. En otras palabras, los funcionarios posibilitan la ampliación progresiva del reconocimiento de los ciudadanos como sujetos de derechos y participantes valiosos en la vida social, y viceversa.

En su teoría del reconocimiento recíproco, el filósofo alemán Axel Honneth propone distintas formas de reconocimiento que pueden promoverse en las relaciones interpersonales e institucionales. Asimismo, de manera análoga a las formas de reconocimiento, identifica lo que denomina formas de menosprecio. Éstas pueden ser vividas como experiencias de desatención, indiferencia, humillación o vulneración de derechos.

¿Cómo se desarrollan estas formas fallidas de reconocimiento en el ejercicio de la función pública? Los funcionarios pueden ser insuficientemente considerados cuando en el ejercicio de sus funciones no son respetados por los ciudadanos o son escasamente valorados en su aporte. De modo recíproco, el funcionario puede vulnerar los derechos ciudadanos al utilizar su poder de forma arbitraria o mostrar poca valoración hacia los ciudadanos. Esto último es muy frecuente en el contexto latinoamericano. Nuestra historia está marcada por la presencia de diversos grupos sociales cuyas identidades han sido histórica o culturalmente subordinadas respecto a las dinámicas del poder administrativo ejercido por quienes representan al Estado. Un funcionario puede tratar de manera diferenciada o discriminar a un ciudadano por su sexo, edad, orientación sexual, etnicidad o condición socioeconómica. En muchos ámbitos de interacción cotidiana o en la implementación de determinadas políticas públicas, los funcionarios tratan al otro como “ciudadano de segunda clase” o, acaso, como personas con déficit de autonomía que ameritan un trato paternalista. Con este tipo de comportamientos que muestran menosprecio, el funcionario está contribuyendo a que el ciudadano se considere efectivamente un ciudadano de segunda o una persona poco autónoma que requiere ser tutelado.

Como podemos constatar, la poca valoración social y desconfianza hacia el trabajo del funcionario (poco interés por sus condiciones de trabajo, la permanencia de regímenes laborales que restringen el ejercicio de algunos de sus derechos, la falta de voluntad política para llevar adelante reformas que fortalezcan el servicio civil); se retroalimentan y construyen en simultáneo con experiencias de menosprecio de los funcionarios hacia los ciudadanos (falta de empatía, indiferencia, maltrato, uso de los recursos públicos para el beneficio particular). Por el contrario, cuando los funcionarios realizan un servicio efectivo a los ciudadanos, cuidando los intereses públicos, están fortaleciendo la identidad de los ciudadanos como sujetos de derechos, merecedores de un trato justo y cordial. Este reconocimiento positivo hacia los ciudadanos permite que se valore positivamente la función pública.

A modo de conclusión

Decíamos que, en el marco de la pandemia, las miradas giran hacia el Estado. En medio de la ampliación de tantas vulnerabilidades, se reclama por un Estado que esté presente y sea capaz de responder a una crisis sanitaria. Sin embargo, son múltiples los frentes que demandan esta presencia en el futuro inmediato. El Estado está siendo llamado a recuperar espacio, en un contexto donde aparece renovado el sentido de lo público y del valor público. La ausencia o ineficacia del presente exige una presencia y eficacia futura.

La mirada del reconocimiento recíproco ofrece una clave para orientar el sentido de lo que nos toca transformar y fortalecer en el Estado. Un Estado al servicio de la ciudadanía no puede ser sólo una bonita frase. Vuelve el Estado y requiere urgentemente situar su misión en el servicio a la gente, en sus diversidades y en sus territorios. En esta renovada visión del Estado que queremos, necesitamos funcionarios y funcionarias que reconozcan y sean reconocidos.


1 GONZÁLEZ, Diego (2020) Boaventura de Sousa Santos y la cruel pedagogía del virus. Entrevista a Boaventura de Sousa Santos. Bogotá: El Tiempo, 02/06/2020. Disponible en: https://www.eltiempo.com/bocas/entrevista-con-boaventura-de-sousa-santos-501262?fbclid=IwAR0tn3irMTadnFwSUJ_vbnAy6ZsXGjaKoX7ZdZpUtx53ZJa8jxv2c71VQJc

2 NU-CEPAL (2018) La ineficiencia de la desigualdad. Santiago: UN-CEPAL. Disponible en: https://www.cepal.org/es/publicaciones/43442-la-ineficiencia-la-desigualdad.

3 Este planteamiento se desarrolla extensamente en: MERINO, Francisco (2017) Ética para la función pública. Entre la indiferencia y el reconocimiento. Lima: Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas. Este texto constituye una edición de la tesis doctoral defendida por el autor en la Universidad de Valencia (España).

4 Este paradigma se vincula a la tradición dialógica en la filosofía antigua y es articulada en la modernidad en los escritos del joven Hegel, a inicios del siglo XIX. Estos planteamientos hegelianos se actualizan desde las últimas décadas del siglo XX en los trabajos, no siempre convergentes, de filósofos como Karl-Otto Apel, Jürgen Habermas, Axel Honneth, Charles Taylor, Paul Ricoeur y Adela Cortina. Cf. Merino (2017), capítulos 6 a 8.

 


BIBLIOGRAFÍA

Cortina, Adela (2010). Justicia cordial. Madrid: Trotta.

González, Diego (2020) “Boaventura de Sousa Santos y la cruel pedagogía del virus”. Entrevista a Boaventura de Sousa Santos. Bogotá: El Tiempo, 02/06/2020.

Honneth, Axel (1997) La lucha por el reconocimiento. Barcelona: Crítica.

Honneth, Axel (2010) Reconocimiento y menosprecio. Sobre la fundamentación normativa de una teoría social. Barcelona: Katz y Centro de Cultura Contemporánea de Barcelona.

Merino, Francisco (2017) Ética para la función pública. De la indiferencia al reconocimiento. Lima: Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas.

UN-CEPAL (2018) La ineficiencia de la desigualdad. Santiago: UN-CEPAL. Disponible en: https://www.cepal.org/es/publicaciones/43442-la-ineficiencia-la-desigualdad.