¿Relatividad o efectividad de las sentencias de amparo?

Alberto Pérez Dayán

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

 

La ley “debe ser siempre un instrumento al servicio del hombre, que lo prodigue de medios y elementos protectores y sus derechos, para lo cual es necesario que el Derecho, al que sirve la ley, no renuncie a su vocación evolutiva y se pasme en una etapa concreta a través del tiempo”1. Esa reflexión, aunque dirigida a la ley, en general, fue el preámbulo de una serie de análisis y críticas que en su momento fueron planteadas por el Ministro Aguirre Anguiano a la abrogada Ley de Amparo2.

En este breve ensayo pretendo retomar la necesidad de que el juicio de amparo –y, consecuentemente, la ley que lo rige–, no pierda la vocación evolutiva al que está llamado a fin de lograr la adecuada protección y reparación de los Derechos Humanos. En concreto, me concentraré en el paradigma fuertemente “individualista” que supone la aplicación estricta y rigorista del principio de relatividad de las sentencias de amparo y su replanteamiento a la luz del amparo contra las leyes, en tratándose del Derecho Humano a un medio ambiente sano.

Para ello, en principio, haré alusión al amparo en revisión 610/2019 que recientemente resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación3 y, a partir de tal precedente, expresaré algunas reflexiones respecto a la necesidad de reorientar el principio de relatividad de la sentencias de amparo, cuando dicho juicio haya sido accionado en defensa de intereses difusos o colectivos, como acontece en tratándose del derecho a un medio ambiente sano, a fin de que los fallos de tal medio de control constitucional puedan lograr una efectiva reparación del derecho transgredido por el acto materialmente legislativo.

1. El amparo en revisión 610/2019.

En el amparo citado al rubro se reclamó, entre otros actos, el Acuerdo de número A/028/2017, intitulado “ACUERDO de la Comisión Reguladora de Energía que modifica la Norma Oficial Mexicana NOM-016-CRE-2016, Especificaciones de calidad de los petrolíferos”, a través de la cual la Comisión Regulatoria de Energía –en adelante la CRE– unilateralmente decidió modificar la referida NOM para incrementar el porcentaje máximo de etanol como oxigenante en las gasolinas Magna y Premium de un 5.8% hasta un 10%.

Ello, al considerarse que, por una parte, la CRE no podía, por sí misma, alterar la NOM, ya que se debía seguir el procedimiento ordinario previsto por el artículo 51 de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización –en adelante LFMN– y, por otra, porque en todo caso el incremento de niveles de etanol en las gasolinas, acorde a diversos estudios y opiniones técnicas, no sólo podría afectar la calidad del aire ante el incremento de ozono troposférico, sino que podría generar repercusiones altamente negativas en los ecosistemas y en la salud de la población mexicana.

Al conocer del caso en revisión, la Segunda Sala consideró que, efectivamente, la modificación de la citada NOM no podía realizarse en forma unilateral por la CRE, ya que al encontrarse a debate la magnitud de daños a la calidad del aire que podría producir el empleo del etanol como oxigenante en gasolinas, cobraba plena aplicación el llamado principio de “precaución ambiental”, el cual demanda “una evaluación pormenorizada de los potenciales riesgos o incertidumbres […] a fin de dilucidar si es dable o no, modificar o cancelar tal regulación normativa y en qué medida”4.

Consecuentemente, se debía llevar a cabo “una evaluación con la mayor información científica posible, respecto a los potenciales daños que el incremento de etanol para esos fines podría generar en el medio ambiente5. De ahí que no podía realizarse modificación alguna a la NOM en forma unilateral y sumaria, como indebidamente lo hizo la CRE, ya que ello “acarrea el riesgo de permitir daños serios e irreversibles al ambiente y a la salud de la población, al no valorarse debidamente la magnitud del problema en cuestión, lo cual precisamente, pretende evitarse mediante el principio de precaución6”.

Por tanto, ante la necesidad de proteger tanto a la población, como a diversas especies animales y vegetales que se encuentran en nuestro territorio, previo a determinar si resultaba adecuado el incremento de etanol como oxigenante en gasolinas, era indispensable la intervención y valoración tanto de profesionales especializados en la materia, centros de investigación científica o tecnológica, así como de colegios de profesionales, que formen parte de los llamados “Comités Consultivos Nacionales de Normalización” a que se refiere el procedimiento ordinario de modificación de Normas Oficiales Mexicanas, previsto en el artículo 51 de la LFMN.

Asimismo, debía permitirse la participación ciudadana en forma previa a la modificación de tal NOM, a fin de que “los gobernados, académicos, organizaciones no gubernamentales y el público en general tuviesen la oportunidad de poder expresar sus opiniones y que éstas sean tomadas en cuenta al momento de adoptar tal decisión que, precisamente, puede afectar su Derecho Humano a un medio ambiente sano7”.

En suma, conforme a los principios de precaución y de participación ciudadana, “no puede ser una sola voz, ni una sola valoración, la que determine la posibilidad de que, en el Estado mexicano, se modifiquen los porcentajes máximos de empleo de etanol como oxigenante de las gasolinas”8. Por el contrario, resulta indispensable permitir la deliberación plural entre los diversos integrantes del Comité Consultivo Nacional de Normalización de Hidrocarburos, Petrolíferos y Petroquímicos, así como escuchar las voces ciudadanas.

De ahí que la NOM en cuestión sólo podía modificarse mediante el procedimiento ordinario establecido para ello en el precepto 51 de la LFMN, el cual demanda la existencia de un pluralismo valorativo de carácter técnico-científico e inclusive social, para la determinación de cómo debe regularse la actividad determinada, en la especie, el uso de etanol como oxigenante para las gasolinas nacionales.

Aunado a lo anterior, en tanto el empleo de etanol como oxigenante de gasolinas puede elevar los niveles de emisión de ozono troposférico y, siendo éste uno de los gases de invernadero más importante después del dióxido de carbono –CO2– y el metano –CH4–, acorde al Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático de la ONU, la Sala consideró que esa regulación debía analizarse y ser motivo de discusión estatal, bajo el contexto más amplio de los compromisos internacionales adquiridos por nuestro país para combatir el calentamiento global, conforme lo establece el llamado “Acuerdo de París”, ya que el cambio climático puede poner en peligro el disfrute de una gran variedad de Derechos Humanos, en particular a la vida, a la salud, a la alimentación y al agua.

Finalmente, la Segunda Sala sostuvo que los beneficios puramente económicos que, en su caso, pueda generar el incremento del porcentaje de etanol en las gasolinas como oxigenante –al presuntamente abaratar el precio de tales combustibles–, debían ser ponderados y confrontados contra los potenciales riesgos que ello podría deparar al medio ambiente y las obligaciones estatales de reducir las llamadas emisiones de “gases invernadero” y, por tanto, de combatir el cambio climático.

2. Inconstitucionalidad de la NOM con efectos generales

Atento a los anteriores razonamientos, la Segunda Sala amparó al quejoso y, consecuentemente, invalidó los cambios a la referida Norma Oficial Mexicana  para el efecto de que se mantuvieran los límites máximos de etanol como oxigenante en las gasolinas nacionales, tal y como se encontraba previsto antes de la modificación que realizó la CRE9.

Al respecto, la Sala precisó que debía tenerse en cuenta que la parte quejosa acudió al juicio de amparo en defensa de un interés legítimo y de carácter abstracto que, por ende, atañe a una colectividad, de ahí que, “bajo la apreciación del principio de relatividad conforme a la interpretación más favorable a la persona y en relación con el Derecho Humano de acceso a la justicia y el principio de supremacía constitucional, los efectos de la presente ejecutoria de amparo deben concretarse más allá de la esfera jurídica del propio quejoso”.

Ello, al advertirse la existencia de violaciones a bienes jurídicos pertenecientes a un grupo y que, por supuesto, son indivisibles, a saber: el medio ambiente, “los efectos de la protección constitucional no pueden referirse únicamente a la parte quejosa, pues ello sería insuficiente para lograr una efectiva restitución de los derechos violados”. Por tanto, la referida concesión de amparo “conlleva, ineludiblemente, a la concreción de efectos generales respecto a la inconstitucionalidad del Acuerdo A/028/2017 que modifica la Norma Oficial Mexicana”.

Para ello, la Sala se apoyó en la tesis LXXXIV/2018 de rubro:

“SENTENCIAS DE AMPARO. EL PRINCIPIO DE RELATIVIDAD ADMITE MODULACIONES CUANDO SE ACUDE AL JUICIO CON UN INTERÉS LEGÍTIMO DE NATURALEZA COLECTIVA”.

Dicha tesis parte de la base de que no ha lugar a la aplicación rigorista del principio de relatividad de las sentencias en tratándose de aquellos juicios de amparo que sean promovidos en virtud de intereses que atañen a un grupo, categoría o clase en conjunto –colectivos o difusos–, pues lógica y jurídicamente “no podría operar de manera restrictiva el principio de relatividad, en tanto que ello implicaría pretender individualizar lo que, por su propia naturaleza, es indivisible por resultar atinente a toda una colectividad determinada”.

Luego, como se ha visto, la concesión de amparo contra leyes, para el efecto de que la norma sólo sea “inaplicada al justiciable”, resulta del todo inocua para lograr la protección del medio ambiente. Ello, pues las afectaciones ambientales van más allá de un individuo, en tanto no sólo inciden en la colectividad –generaciones presentes y futuras, así como en diversas especies animales o vegetales–, sino que incluso, las degradaciones locales a un ecosistema pueden traducirse en repercusiones globales al medio ambiente.

De tal suerte que, si bien cada Estado tiene el derecho soberano de aprovechar sus propios recursos según sus políticas ambientales y de desarrollo, lo cierto es que deben velar para que las actividades realizadas dentro de su jurisdicción o bajo su control “no causen daños al medio ambiente de otros Estados o de zonas que estén fuera de los límites de la jurisdicción nacional”.10 Esto tiene fundamento en el deber estatal de “cooperar con espíritu de solidaridad mundial para conservar, proteger y restablecer la salud y la integridad del ecosistema de la Tierra”11. Es por ello que la fuerte connotación social, colectiva e incluso trasnacional del Derecho Humano al medio ambiente, no debe ser soslayada por las Cortes al momento de dictar la reparación judicial.

Es cierto que el otorgar efectos generales a normas que transgredan el Derecho Humano a un medio ambiente sano –sin desahogar el proceso de declaratoria general de inconstitucionalidad a que se refieren los preceptos 231 y 232 de la Ley de Amparo–, resulta contrario a la ortodoxia tradicionalista del amparo. Sin embargo, como lo razonó el Ministro Aguirre Anguiano, la aplicación rigorista y absoluta del principio de relatividad “no sólo es insuficiente, sino también contrari[a] a varios principios constitucionales, como el de supremacía constitucional […], es un contrasentido que pese a que se haya declarado inconstitucional un precepto de una norma secundaria, ésta siga aplicándose a quienes no acudieron al amparo y, por ende, permanezca incólume la inconstitucionalidad acusada12”.

En estos casos, la concesión de amparo individualizada dejaría incólumes las afectaciones medioambientales generadas por la norma inconstitucional, que lógicamente, van más allá del justiciable y que incluso pueden acarrear daños irreversibles al ecosistema, lo cual resulta inaceptable en un Estado de Derecho.

Luego, estimo que los Tribunales deben velar porque el principio de relatividad sea replanteado en forma armónica con otros axiomas que rigen a tal medio de control, como lo son los principios de interpretación más favorable para la persona, acceso a la tutela judicial efectiva y supremacía constitucional, todo ello en aras de que la relatividad no se presente como un obstáculo insuperable para la adecuada protección y reparación de los Derechos Humanos, máxime cuando éstos se defienden en virtud de intereses indivisibles que, por ende, no pueden protegerse bajo una estricta óptica de reparación individualizada.

De lo contrario, el amparo vendría a concebirse no como un sistema de defensa del parámetro de regularidad constitucional, sino como uno de protección primordial del individuo frente al Estado y que en realidad “se resuelve en defensa secundaria y eventual de la Constitución, dado que una vez reparado el perjuicio que se ocasionó el quejoso, la violación constitucional queda impune”13. De ahí que las normas y principios que rigen al juicio de amparo no pueden leerse de manera aislada, ni mucho menos desvincularse de la finalidad jurídica que persigue la institución de tal medio de control constitucional, a saber: la efectiva protección de los Derechos Humanos reconocidos por el parámetro de regularidad constitucional.

Más aún cuando, como aconteció en el amparo en revisión 610/2019, se hace patente que, materialmente hablando, ni siquiera resulta dable otorgar una protección individualizada al justiciable bajo la forma de excepción normativa, pues simplemente no podría aislarse al quejoso del resto de la población, de tal suerte que no se viese afectado por el posible detrimento de la calidad del aire provocado por el aumento de gases contaminantes derivados de los nuevos máximos de etanol empleados en gasolinas. Luego, si en el amparo se analizaron actos de autoridad que afectaban a la sociedad en general, resulta inconcuso que, atendiendo a esa afectación colectiva, la reparación también debía tener efectos generales.

En suma, el entendimiento del juicio de amparo, de la operabilidad de sus reglas y principios, no puede ni debe apuntar hacia su estancamiento, que sería igual que condenarlo a su involución. El Ministro Aguirre advirtió contra esos peligros, al razonar que: “[e]l Derecho, ligado insoslayablemente con el devenir de la existencia del hombre, so pena de pudrirse como aguas que se estancan y, por ende, de tornarse inútil y estorboso, ha de modificar sus contenidos, ensanchando sus fronteras, aventurándose en nuevos territorios a la caza de ámbitos de tutela mayor y procedimientos más flexibles, menos abigarrados y más humanos, donde puedan convivir lo razonable con el simple texto de la ley14”.

Cuando la flexibilidad procesal se presenta como una necesidad para lograr el objeto al que está llamado el juicio de amparo –la tutela de los Derechos Humanos–, la interpretación expansiva de sus postulados se traduce en un imperativo para los Tribunales a fin de que tal medio de control constitucional no se hunda en las aguas del rigorismo legalista. Si es verdad que, como se pretende, las Cortes jueguen un papel relevante en la generación de cambios sociales en el siglo XXI, sobre todo a través de la exigencia del cumplimiento de los derechos económicos y sociales, fuerza decir que los efectos reparatorios que se otorguen a sus sentencias permitan, en el mayor grado posible, transformar el estado de cosas que amenaza tales valores constitucionales.

Luego, estimo que, ante la disyuntiva de elegir entre la relatividad o efectividad de las sentencias de amparo, los Tribunales deben necesariamente decantarse por la segunda. Esa creo, es una de las tantas lecciones que nos legó el pensamiento jurídico del Ministro Aguirre Anguiano: que la Ley de Amparo esté siempre al servicio del ser humano y no éste al servicio de tal ley.

 


1 Aguirre Anguiano, Sergio Salvador. “El Juicio de Amparo hoy”. En “El juicio de amparo a 160 años de la primera sentencia”. Tomo I. Manuel González Oropeza y Eduardo Ferrer Mac-Gregor (Coord). UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas. México, 2011. pág.51.

2 Ibídem.

3 Resuelto el 15 de enero de 2020, por mayoría de cuatro votos de los Ministros Alberto Pérez Dayán, Luis María Aguilar Morales, José Fernando Franco González Salas y Javier Laynez Potisek. Disidente: Yasmín Esquivel Mossa.

4 Amparo en revisión 610/2019. Gabriel Ricardo Quadri de la Torre. 15 de enero de 2020.

5 Ídem.

6 Ídem.

7 Ídem.

8 Ídem.

9 Sin perjuicio de lo anterior, y, con el objeto de no afectar derechos de terceros, se otorgó un “periodo de gracia” de 180 días para que se llevaran a cabo actos relativos a la producción y comercialización de gasolinas con el nivel máximo de 10% de etanol. A su finalización, se debía aplicar la anterior NOM, es decir, con un máximo de 5 %.

10 ONU. 2°  Principio de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Junio de 1992.

11 ONU. 7º Principio de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Junio de 1992.

12 Aguirre Anguiano, Sergio Salvador. “El Juicio de Amparo hoy”. En “El juicio de amparo […]”. op.cit. pág, 66

13 Ídem.

14 Ibídem. pág. 52.