Promoción de la ética: análisis y desafíos

Zoila Román Espinal

Doctorante en Ciencias Sociales y Humanidades, UAM-Cuajimalpa.

Maestra en Administración Pública y Gobierno por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Autónoma del Estado de México (UAEM), institución en la que es profesora desde 2008.

El aplicar un sistema ético integral en los sectores público y privado puede quedarse en el intento si no se vence el espejismo de que la corrupción se erradicará publicando un conjunto de reglas a cumplir.

 

Promover sociedades justas, pacíficas e inclusivas es el Objetivo 16 para el Desarrollo Sostenible (ODS). Una de sus metas es: “Reducir considerablemente la corrupción y el soborno en todas sus formas”. Las estrategias para lograrlo son múltiples y variadas. La promoción de la ética es una de ellas.

Instituciones internacionales como la Organización para la cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) han promovido una serie de diagnósticos, lineamientos y recomendaciones, como los “Marcos de Integridad”, que desde una perspectiva organizacional “estructuran los instrumentos de gestión en cuatro categorías: los que sirven a la determinación y definición de la integridad (por ejemplo, un código ético), los que guían hacia la integridad (ejemplo, un curso de formación en ética del servicio público), los que monitorean la integridad (una auditoría del cumplimiento de los códigos) y los que hacen cumplir la integridad (como los sistema de sanciones)” (Villoria, 2011: 8).

En este sentido, el impulso de la ética para que guíe la conducta de los servidores públicos resulta imprescindible cuando se vive en un mundo donde la corrupción impera en todas las esferas de la sociedad. Hoy en día han quedado al descubierto viejos mitos, como “la creencia de que es un mal exclusivo de los gobiernos pues se reconoce que existe una estrecha complicidad del gobierno con el sector privado y la creencia de que se trata de un problema exclusivo de los países subdesarrollados” (Diego, 2011: 22).

Si bien en México se han hecho esfuerzos en materia normativa e instrumental para promover la ética en las organizaciones públicas,1 pareciera que únicamente se cumple con las recomendaciones que emiten las agencias internacionales, pero en los hechos no logran desincentivar la corrupción, por el contrario, ha aumentado como lo evidencian los resultados del Índice de Percepción de la Corrupción, en su edición 2020, que ubica a México en el lugar 130 de 180 países, con una calificación de 29 puntos de 100 posibles.

En consecuencia, ¿cómo hacer efectivas dichas recomendaciones?, ¿cómo lograr la interiorización de valores?

Es un desafío altamente complejo, pero desde una perspectiva institucional y organizacional se vislumbran algunos retos para las agencias públicas mexicanas. Por lo tanto, primero se revisan ciertas características organizacionales de las agencias públicas; enseguida, se abordan dos instrumentos en los que se gestiona el impulso de la ética pública a través de medidas de integridad; finalmente se presentan cinco importantes desafíos para poder gestionar una política que conduzca a un comportamiento ético en los servidores públicos.

Las organizaciones públicas

Con el arribo de la Nueva Gerencia Pública se minimizaron las diferencias entre las organizaciones públicas y privadas, al considerar que las prácticas gerenciales de las empresas privadas podrían transferirse sin dificultad a las entidades públicas. Incluso, bajo este enfoque, se afirmó que ambos ámbitos podrían regirse con los mismos principios.

Sin embargo, en este trabajo asumo que las organizaciones públicas y privadas son diferentes en al menos tres aspectos fundamentales. Primero, por la diferencia de intereses: las públicas los tienen basados en un conjunto amplio de normas y valores, como la democracia, la constitucionalidad o el bien común. Segundo, los tomadores de decisiones en las organizaciones de gobierno son responsables ante sus votantes y la ciudadanía, mientras que los líderes de entidades privadas responden a grupos especiales. Tercero, porque las organizaciones públicas deben tener un mayor énfasis en transparencia, rendición de cuentas, imparcialidad y apego a la legalidad (Christensen, et al., 2007).

A su vez, desde una perspectiva organizacional “autóctona”, Arellano y Cabrero (1992) plantean que es posible identificar ciertos rasgos generales de las organizaciones latinoamericanas con la finalidad de comprender con mayor profundidad el contexto en el que se implementan diversas políticas y reformas. Entre otras, se destacan tres: son un espacio de dominación de un grupo privilegiado, la base de las relaciones entre los individuos es clientelar y la estructura formal es poco utilizada. “Las normas y los procedimientos no son para seguirlos y buscar la eficiencia, sino para tenerlos como marco protector y como ‘piso’ de la negociación” (Arellano y Cabreo, 1992: 10).

Bajo este escenario, vale la pena advertir que el reto que tienen ante sí las organizaciones públicas mexicanas para lograr la institucionalización de la ética es mayúsculo, pues básicamente el contexto interno en el que viven resulta ampliamente adverso.

Política de integridad

En México no existe una política que impulse propuestas desde la perspectiva del Sistema Ético Integral, que propone cinco fases: 1.- Identificación de la ética como materia prima. Deliberación, concienciación y voluntad política; 2.- Asignación de un responsable, integración del equipo ético y misión institucional; 3.- Preparación de los instrumentos de trabajo; 4.- La operación del trabajo y, 5.- Supervisión, control y evaluación (Diego, 2015). Sin embargo, en el ámbito normativo se establece un apartado en la Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA), “De la integridad de las personas morales”; así como en el Eje 2, “Combatir la arbitrariedad y abuso del poder” de la Política Nacional Anticorrupción (2020), donde se contempla como prioridad la “profesionalización e integridad en el servicio público”.

En el artículo 25 de la LGRA, se considera, desde una perspectiva jurídica, que el diseño de una política de integridad debe, al menos, contar con siete elementos: I. Manual de organización y procedimientos; II. Código de conducta publicado y socializado entre todos los miembros de la organización, que cuente con sistemas y mecanismos de aplicación real; III. Sistemas de control, vigilancia y auditoría; IV. Sistemas de denuncia; V. Sistemas de entrenamiento y capacitación de las medidas de integridad; VI. Políticas de recursos humanos para evitar la incorporación de personas que sean un riesgo a la integridad; y, VII. Mecanismos que aseguren la transparencia y publicidad de sus intereses.

De la normativa enlistada, la fracción II se refiere directamente a la gestión de la ética mediante la publicación, socialización e instrumentalización de códigos de conducta. Es así que el 7 de febrero de 2019 se publicó el “Acuerdo por el que se emite el Código de Ética de las personas servidoras públicas del Gobierno Federal”. Establece que las agencias gubernamentales deben crear un Comité de Ética y de Prevención de Conflictos (CEPC) que tendrá como objetivo “el fomento de la ética e integridad en el servicio público y la prevención de Conflictos de Intereses a través de acciones de orientación, capacitación y difusión en las dependencias y entidades del Gobierno Federal” (Art. 4, fracción III).

No obstante que las dependencias públicas han buscado cumplir con la integración de sus comités de ética, la OCDE, en su “Estudio sobre la integridad en México”, reconoce que los CEPC “no tienen la capacidad para transversalizar la integridad de manera eficaz” (OCDE, 2019: 9), principalmente por dos razones.

Primero, por la falta de conocimiento especializado y de competencias de quienes integran los comités de ética, pues se trata de funcionarios que atienden diversas prioridades, enfocados en los objetivos de cada una de las agencias públicas. Un aspecto que no es menor, pues los comités de ética tienen el enorme reto de orientar, capacitar y difundir las acciones que propicien la construcción de una cultura de integridad.

Segundo, por la ausencia de meritocracia y por la alta rotación del personal en el servicio público que impiden la puesta en marcha de las medidas de integridad de manera coordinada, sistemática y continua.

De ahí que sea tan relevante, para el primer caso, crear “unidades permanentes de integridad en cada entidad pública para remplazar a los CEPC con un equipo especializado y con funciones estrictamente preventivas” (OCDE, 2019: 10) y para fomentar la ética en las entidades públicas, dado que los códigos de conducta y los códigos de ética, además de otras leyes y lineamientos, resultan insuficientes para dar cumplimiento a una política de esta naturaleza. Para el segundo caso, es indispensable darle vida nuevamente a la Ley del Servicio Profesional en la Administración Pública Federal (10/03/2003), a fin de promover una cultura del mérito y de integridad en la gestión del recurso humano. La falta de atención en estos dos elementos puede redundar en un posible fracaso de la estrategia de integridad implementada en México.

Concerniente a la Política Nacional Anticorrupción (PNA), de las 10 prioridades que se enlistan, dos de ellas se centran en la fomento de la ética pública: 1) Impulsar la adopción, socialización y fortalecimiento de políticas de integridad y prevención de conflictos de interés en los entes públicos mediante comités de ética o entes homólogos y, 2) Promover el diseño, implementación y evaluación del desempeño de programas de capacitación, certificación de capacidades y desarrollo profesional en el servicio público enfocados al control de la corrupción, responsabilidades administrativas y ética pública. Como puede observarse, en la PNA y, en coherencia con el Acuerdo, los códigos de ética son el instrumento básico para la política de integridad, así como los comités de ética para echarlos a andar y evaluar su efectividad.

Desafíos organizacionales

Además de los anteriores retos que conlleva la implementación de una política de integridad para el impulso de la ética en las organizaciones públicas, se advierten los siguientes desafíos para mejorar la integridad en el servicio público.

Organizaciones públicas asfixiadas ante las presiones normativas. Se reconoce que la interiorización de valores en las personas que forman parte del servicio público es imperante, pues la corrupción gana terreno a pasos agigantados; pero en la idea de lograr un cambio de valores mediante reformas organizacionales bajo una lógica instrumental, puede llevar a las organizaciones públicas a fuertes grados de estrés. Además de los preceptos constitucionales, deben cumplir y observar al menos nueve regulaciones del ámbito federal,2 más los manuales de organización y procedimientos, y los códigos de conducta y ética. Todo esto puede originar agotamiento y desmotivación en el recurso humano, pero incluso corrupción, en aras de dar cumplimiento a la normativa.

Falta de coordinación. El objetivo de la política de integridad y del fomento de la ética en México es que su aplicación sea real en cada una de las organizaciones públicas; sin embargo, su implementación requiere de un esfuerzo coordinado y sistémico. En la política de integridad participan diversos actores de múltiples organizaciones que están involucradas de manera simultánea, como, por ejemplo: Auditoría Superior de la Federación, contralorías internas (órganos internos de control), comité coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción, los entes públicos, las diferentes entidades federativas, entidades de fiscalización superior, Secretaría de la Función Pública, secretarías de contraloría estatales, Tribunal Federal de Justicia Administrativa y sus homólogos en las entidades federativas, los comités de ética, más los que se sumen. Ante esta multiplicidad de actores y de objetivos, deben tratar de superarse los problemas que surgen ante la necesidad de coordinar la puesta en marcha de las políticas de integridad.

Sustituir los medios por los fines. Así, con la finalidad de cumplir con lo que se estipula en las diversas normativas y en los tiempos señalados, pueden terminar por privilegiarse los medios; es decir, que la meta o el objetivo sea la publicación del manual por el manual mismo, el código por el código mismo, y no la socialización e interiorización de los valores en ellos establecidos. Por lo tanto, no se trata de tener un nuevo lenguaje, nuevas ideas y valores, sino convertirlos en prácticas comunes y cotidianas.

Que se evalúe desde una lógica instrumental. Por cuestiones de funcionalidad se corre el riesgo de realizar evaluaciones de corte cuantitativo, que enumere si se cumplieron las fechas de publicación de los códigos, del número de cursos impartidos, del número de servidores públicos que asistieron a los cursos para formar en valores, entre otros. No obstante, a lo que se debe aspirar es a lograr un sentido de apropiación de los valores. “Garantizar que los servidores públicos se identifiquen con los valores de los códigos y para así apuntalar su utilidad como herramienta dirigida a fortalecer la conducta ética. Para ello puede partirse de la encuesta anual de percepción de ética que cada entidad realiza y que evalúa qué principios y valores los funcionarios públicos consideran que están más arraigados en la institución” (OCDE, 2019: 27).

Reducir la ética a un conjunto de reglas que hay que cumplir mediante códigos éticos. La ética no es un libro de recetas que hay que seguir ante la toma de decisiones, ni se trata de un manual de habilidades para ser eficientes. Por lo tanto, no se puede pretender reducirla a un código de conducta, pues aunque se trata de instrumentos deontológicos muy importantes para promover principios, valores y reglas de integridad, su alcance es limitado. Mientras que la ética “es la disciplina del conocimiento que tiene por objeto el estudio de los distintos caracteres, hábitos, costumbres y actitudes del ser humano clasificándolas en buenas (honestidad, veracidad, prudencia) o malas (codicia, mentira, injusticia), debidas o indebidas, convenientes o nocivas para el ser humano, enseñando cuáles son aquellas acciones dignas de imitar, (por lo que la ética pública) ofrece al servidor público un conocimiento que le permite actuar correctamente en cada situación, por difícil que ésta sea” (Diego, 2011a).

Desde esta perspectiva, la política de integridad diseñada en el contexto mexicano, para fomentar la ética pública, debe gestionarse e implementarse tomando en consideración su contexto interno y, a su vez, en la observancia de aspectos clave de simplificación, coordinación, fines y evaluaciones, pues de lo contrario puede generar que al final del día, como siempre, nos quedemos en el intento.


1 Baste señalar el Programa de Modernización de la Administración Pública 1995-2000 (Promap), que incluía un apartado relacionado la “Dignificación, profesionalización y ética del servidor público” (Moyado, 2006).

2 Código Penal Federal, Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, Ley General de Responsabilidades Administrativas, Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, Ley Orgánica de la Procuraduría General de la Republica, Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, Ley General de Archivos, Estatuto Orgánico de la Secretaria Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción.


BIBLIOGRAFÍA

Arellano, David y Enrique Cabrero (1992), “Modelos organizacionales autóctonos para América Latina. ¿Utopía o realidad?, en Documento de trabajo, núm. 5, México, División de Administración Pública, CIDE.

Christensen, Tom et al. (2009), Organization Theory and the Public Sector. Instrument, culture and myth, London, Routledge.

Diario Oficial de la Federación (DOF) (05/02/2019), Acuerdo por el que se emite el Código de Ética de las personas servidoras públicas del Gobierno Federal, México.

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Diego, Oscar (2011), “Corrupción en las democracias o democracias corruptas”, en Rc et Ratio, núm. 4, Toluca, Estado de México, Contralorías del Poder Legislativo del Estado de México.

Diego, Oscar (2011a), “Necesidad de la ética pública”, en Colección Cuadernos de Ética para los servidores públicos, núm. 1, Toluca, Estado de México, Universidad Autónoma del Estado de México / Contraloría del Poder Legislativo del Estado de México.

Diego, Oscar (2015), “Componentes para el diseño de un Sistema Ético Integral para prevenir la corrupción”, en Rc et Ratio, núm. 10, Toluca, Estado de México, Contraloría del Poder Legislativo del Estado de México.

Moyado, Francisco (2006), “Gobiernos de calidad. Ideas y propuestas desde la nueva gestión pública”, en Buen Gobierno, núm. 1, México.

Organización para el Desarrollo Económicos (OCDE) (2019), Informe de Seguimiento del Estudio de la OCDE sobre Integridad en México. Respondiendo a las expectativas de los ciudadanos, OCDE.

Villoria, Manuel (2011), “Ética en el sector público: una reflexión desde la ética aplicada”, en E.M., núm. 39, Madrid, Universidad Rey Juan Carlos.