Las experiencias del País Vasco

Txetxu Ausín

Doctor en Filosofía por la Universidad del País Vasco. Científico Titular en el Instituto de Filosofía del Consejo Superior de Investigaciones Científicas, Madrid, España, donde dirige el Grupo de Ética Aplicada. Profesor invitado en varias universidades y colaborador en el Instituto de Gobernanza Democrática Globernance.

La ética pública y buen gobierno de esta comunidad autónoma en España funciona mediante un sistema en red con tres características, en sus tres niveles, basado en tres principios y con tres estrategias.

Las instituciones vascas, en sus diferentes niveles, han sido pioneras en la puesta en marcha de mecanismos legales y administrativos para el fomento de la ética pública y el impulso del buen gobierno. Se cuentan desde el Código Ético y de Conducta de los cargos públicos de Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV) y su sector público (2013) y la pionera experiencia del Sello Europeo de Excelencia en materia de Gobernanza (ELoGE) impulsada por la Asociación de Municipios Vascos (EUDEL), hasta los recientes códigos aprobados por los ayuntamientos al amparo de la ley 2/2016 de Instituciones Locales de Euskadi, junto con las normas reguladoras de la actividad de los cargos públicos o sobre la transparencia y la participación o marcos de integridad institucional de las diputaciones forales. Existe, por tanto, una importante labor en el desarrollo de políticas públicas de integridad institucional.

Si bien este desarrollo se ha realizado de manera independiente, no cabe duda de que su motivación responde a un interés político común y compartido: asentar una gestión pública ejemplar, apoyada en sólidos principios éticos, para contribuir al fortalecimiento de la confianza entre instituciones y ciudadanía en un contexto de crisis de la legitimidad política y de las administraciones públicas. En este sentido, es importante señalar el amplio consenso político obtenido en dichas acciones, entendidas como políticas de país.

Desde este punto de partida, la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV) se ha planteado —en el marco de los compromisos de Open Government Partnership-Euskadi— avanzar en la profundización y ampliación de dichas estrategias de integridad institucional por la vía de la colaboración, las sinergias positivas y la interdependencia.

Para ello se ha propuesto un sistema en red, el Sistema Vasco de Integridad y Buen Gobierno (SVIBG) con tres características, que se aplica a los tres niveles de la administración pública vasca, basado en tres principios éticos fundamentales y que desarrolla tres tipos de estrategias básicas de buen gobierno (3+3+3+3).

Las 3 características

Un sistema evolutivo

El SVIBG es un sistema flexible y evolutivo que se asienta en pilares sólidos. La realidad social, los comportamientos y circunstancias en los que se desenvuelve la función pública son enormemente variables y un sistema de integridad debe ser susceptible de reformas y modificaciones a través de su evaluación constante, convirtiéndolo en un instrumento vivo y abierto. Este dinamismo es garantía frente al anquilosamiento y la complacencia; es una vía de sostenibilidad de todo sistema que aspira a perdurar en el tiempo para tener un impacto positivo y transformador en la función pública y, por ende, en la comunidad donde se desarrolla.

Un sistema descentralizado

Las diferentes administraciones y servicios públicos de la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV) presentan características, contextos y situaciones muy diversas. Así, el Gobierno Vasco, que cuenta con una amplia experiencia en ética pública y buen gobierno aplicados a sus altos cargos a través del Código Ético y de Conducta y de la actividad de su Comisión de Ética Pública, presenta una enorme complejidad debido a que cuenta con numeroso personal que, además, desarrolla su función en sectores muy diversos. Sus exigencias éticas profesionales son diferenciadas y específicas (administración, enseñanza, sanidad…). Precisamente, estas circunstancias conllevarán a que cada administración determine sus tiempos en los procesos de implantación de las estrategias recogidas en el SVIBG. Es inevitablemente un sistema descentralizado y adaptado a las diferentes realidades de las diversas instituciones públicas vascas, respetando sus propios ritmos, procesos, hitos y logros en virtud de su competencia de autoorganización. Un modelo de abajo-arriba y sensible a la diversidad de agentes, de niveles organizativos, de actividades realizadas por las instituciones públicas, de recursos técnicos y presupuestarios disponibles.

Un sistema interdependiente

No obstante, el SVIBG aspira a la mejora continua de la calidad ética de las instituciones vascas y por ello plantea una interconexión entre los distintos niveles y subsistemas a través de un foro de observación, estudio, análisis y propositivo. La idea es establecer un “sistema en red”, con sinergias positivas entre todos los niveles, estructuras, acciones y agentes implicados en la integridad institucional de la CAPV, favoreciendo la “capilaridad” entre todos mediante la extensión y adaptación de buenas prácticas y la acción de compartir problemas, experiencias y soluciones. Se genera así un importante conocimiento compartido que supone un valor añadido a la implantación de este sistema (véase el artículo de Jaime Rodríguez Alba en esta monografía sobre las comunidades de juicio reflexionante).

Los 3 niveles

Las instituciones y organizaciones del sector público en la CAPV son muy diversas, como hemos dicho anteriormente, y ello hace que debamos distinguir al menos tres niveles de actuación de nuestro sistema de integridad, atendiendo a tres clases de organización administrativa: autonómico, foral y local. La estructura de los tres niveles de administración es diferente tanto por su dimensión como por su complejidad en concordancia con las competencias de autoorganización de cada institución.

Autonómico

Se refiere al Gobierno autonómico vasco, su organización central y sus departamentos correspondientes.

Foral

Es el propio de los territorios históricos de la CAPV y su gestión pública está asignada a las diputaciones forales (Áraba, Bizkaia y Gipuzkoa). Su estructura organizativa y de personal es mucho menor que la del Gobierno Vasco, aunque desarrolle un importante papel en sectores como los Servicios Sociales o las Infraestructuras.

Local

Aquí hablamos de los ayuntamientos y entidades locales, de muy diversos tamaños. No es comparable el volumen de presupuesto, empleados y gestión de los ayuntamientos de las capitales vascas, Gasteiz, Bilbao y Donostia, con el de pequeñas entidades locales, que dependen para muchos de sus servicios de las diputaciones correspondientes.

En el sector público están empleadas, según el Directorio de Administraciones públicas 2017 de EUSTAT, un total de 131 mil 885 personas.

Los 3 principios éticos

La legislación, códigos y prácticas que se incluyen en el SVIBG como subsistemas comparten una serie de valores y normas de conducta que pueden subsumirse en tres principios éticos generales. De este modo, adoptamos un enfoque minimalista con respecto a los principios éticos que informan el SVIBG. A diferencia de modelos de integridad basados en una inflación de valores, principios y preceptos éticos y técnicos —no siempre bien delimitados y con la pretensión de abarcar lo inabarcable, esto es, todo el abanico de problemas, situaciones y conflictos que pueden presentarse en la gestión pública—, este modelo adopta un enfoque “prudencial”, abierto y flexible, sobre la base de tres principios éticos orientadores de carácter general, que luego las administraciones y entidades que conforman el sector público vasco irán concretando en normas, acciones, reglas y procedimientos en función del contexto, las estructuras organizativas y el cambio tecnológico, social y cultural.

El sector público debe velar por el cuidado y buen uso de los recursos para la ciudadanía.

Interés general

El interés general, el bien común, es el objetivo esencial de la actividad de las administraciones y organizaciones del sector público y por ello ha de cuidarse y promoverse, evitando su daño, perjuicio o deterioro.

Bien común entendido como aquel que es compartido (a corto, medio y largo plazo) por y en beneficio de toda la ciudadanía y que coadyuva a la consecución del equilibrio entre intereses contrapuestos con equidad. Es relevante que en su búsqueda se fomenten mecanismos de participación ciudadana, de una ciudadanía educada en valores y empoderada.

Todo ello remite a la idea ética de no maleficencia (no daño), entendida como principio ético básico, elemental y compartido. Un daño que se puede ocasionar tanto por acción (despilfarro, transmisión de información privilegiada, hacer negocios a costa del servicio público, obtener comisiones y regalos…), como por omisión (desidia, negligencia, incompetencia, imprevisión, incumplimiento de ciertos deberes de precaución…). En definitiva, el sector público ha de velar por el cuidado y el uso adecuado de los bienes públicos para el servicio de la ciudadanía.

Este principio ético general se despliega, a su vez, en una serie de principios que han sido objeto de reflexión conjunta con la ciudadanía que destaca los siguientes: responsabilidad, integridad, imparcialidad y objetividad, honestidad y desinterés subjetivo y ejemplaridad.

Respeto y apertura

El principio de respeto consiste en tratar con dignidad a todas las personas que se relacionan con la administración, sean proveedoras, licitadoras, prestadoras o compañeras y compañeros y, especialmente, ciudadanas y ciudadanos y asociaciones cívicas. Esto es: como sujetos con conciencia (opinión, criterios, convicciones), libertad y derechos.

Este principio está vinculado con una necesaria “rehumanización” de la administración pública, frente al distanciamiento de la ciudadanía y la mecanización de los procedimientos; en la búsqueda de una relación más cercana, más respetuosa y, en definitiva, más humana con las personas administradas y perceptoras de los servicios públicos; lo que se ha llamado “administración cordial”. En los códigos implantados ya en la CAPV se introducen normas de conducta en este sentido: cortesía, educación, empatía, deferencia, atención, etcétera.

Este principio refuerza la vocación de servicio de las administraciones al poner en el centro de su acción a la ciudadanía, a la vez que promueve las normas de conducta citadas de forma proactiva. Una administración que trabaja con y para la ciudadanía, abierta y accesible, que ayuda a las personas y da respuestas; y una ciudadanía que asume compromisos y es corresponsable.

El principio de respeto conlleva escuchar y prestar atención a ciudadanas y ciudadanos como sujetos no sólo pasivos de su relación con las administraciones públicas sino también como agentes proactivos y transformadores, partícipes de las políticas públicas, que pueden mejorar la gestión de lo público y prestación de los servicios públicos por la vía de la participación, la co-creación o la co-gestión. La apertura de las administraciones y la promoción de espacios de colaboración y participación se presentan como oportunidad para innovar y generar un mayor valor público.

En coherencia con todo ello, la ciudadanía destaca en el despliegue de este principio general lo siguiente: transparencia y datos abiertos, igualdad y no discriminación, participación ciudadana y co-creación, respeto, rendición de cuentas, escucha activa, equidad y sinceridad y veracidad.

Eficacia y buenos resultados

Significa proporcionar los bienes y servicios propios de la actividad de las administraciones públicas, que en el ámbito del servicio público tienen como horizonte la ya mencionada promoción del interés general, del bien común. Este principio, razón de ser de la actividad en cuestión, conllevará una serie de competencias, individuales y organizacionales, de modo que el principio puede reformularse como “hacer bien las cosas para hacer bien a las personas”. El objetivo es lograr el bienestar y mejorar la calidad de vida de la ciudadanía, no sólo en términos de individualidad, sino de colectividad, mediante una buena administración.

Aquí es donde entran en juego, aparte de los valores éticos, muchas de las normas técnicas, organizativas, ecológicas, económicas o de otra índole, que se toman en consideración para una buena administración pública, tales como: diligencia, formación continua, austeridad (gestión austera de los recursos, no políticas de austeridad), innovación, sostenibilidad (hacer lo necesario para hacer sostenible la vida de las personas), liderazgo o confidencialidad.

Este principio general atiende no sólo a la eficacia y eficiencia con respecto a los resultados de la acción pública, sino igualmente a la organización de la misma función pública en términos de los dos anteriores principios de interés general y de respeto. Todo ello en pos de la calidad y la excelencia profesional que no se conforma con eludir únicamente las acusaciones legales de negligencia, porque, precisamente, la perversión o subversión de estos fines propios de una determinada actividad es lo que genera riesgos que pueden desembocar en lo que genéricamente cabría denominar como corrupción, más allá del soborno, el abuso de poder o el aprovechamiento privado del cargo público.

En congruencia con todo ello y atendiendo a las conclusiones extraídas de la reflexión conjunta realizada con la ciudadanía, este principio general se desglosa, a su vez, en otros principios entre los que destaca la exigencia de una gestión responsable de los recursos públicos, además de: eficacia y eficiencia, sostenibilidad, cohesión económica, social y territorial; colaboración interinstitucional, liderazgo compartido y transformador, y excelencia profesional.

Las 3 estrategias

Transparencia y rendición de cuentas

La transparencia es sin duda uno de los pilares de una gobernanza ética, del gobierno abierto, y es parte ineludible de la rendición de cuentas, pues no cabe una respuesta y justificación de las acciones y actividades de las personas empleadas públicas sin la información pertinente, veraz y necesaria correspondiente. La transparencia puede ser definida como el flujo incremental de información oportuna y confiable de carácter económico, social y político, accesible a todos los actores relevantes; información que, en el ámbito de lo público, debe permitir evaluar a las instituciones que la aportan y formar opiniones racionales y bien sustentadas a quienes deciden o participan en una decisión. La transparencia implica la máxima publicidad con respecto a las políticas públicas, la obligación de publicar y la limitación en las excepciones al acceso a la información. Así, los datos ofrecidos han de ser los necesarios, reutilizables, integrados, agregados y comparables. La información pública ha de ser veraz, esto es, la información que se publique ha de ser cierta y exacta, y proceder de documentos u otras fuentes de información en los que se haya verificado su autenticidad y fiabilidad. Y será, asimismo, objetiva, actualizada y adecuada al cumplimiento de los fines de transparencia. La información se publicará de manera clara y estructurada y fácil de entender, utilizando unlenguaje accesible.

Más aún, la transparencia en la gestión pública tiene efectos beneficiosos no sólo en la mejora de la calidad de la democracia sino en la eficiencia tanto del sector público como del privado y en la economía, por ejemplo, a través de la agregación y reutilización de datos (open data) y por la reducción de los costes de transacción que se incrementan con la opacidad y la falta de datos fiables.

Íntimamente relacionada con la transparencia está la rendición de cuentas que supone reconocer y asumir la responsabilidad de ser transparente con las decisiones que se adoptan y explicar el porqué de las mismas; es decir, informar con claridad sobre los objetivos y resultados obtenidos y aquellos no obtenidos y sus razones de forma periódica. En definitiva, una rendición de cuentas democrática en la que la ciudadanía actúa como vigilante y evaluadora y que combina transparencia y fiscalización.

Implicación pública
(public engagement)

Una concepción ética de la función pública implica un modo de gobernar que supera la exclusividad de las instituciones y actores estatales en la gestión de los asuntos públicos, reconociendo la pluralidad de los actores sociales con posibilidad de intervenir en dicha gestión. Se contempla así a la ciudadanía como sujeto no sólo pasivo en su relación con los servicios públicos, sino también como agente proactivo y transformador que puede mejorar la prestación y la gestión de los mismos. En este sentido, todos los actores de las políticas públicas (políticas y políticos, personal empleado público, personal técnico, asociaciones, personas) definirían sus necesidades reconociendo las necesidades de los demás, cooperando en el establecimiento de los satisfactores, compartiendo soluciones e implicándose, en última instancia, en la acción; interviniendo en el balance social de los resultados (co-responsabilidad, co-gestión). Ejemplos de esta cultura son los presupuestos participativos, los planes de desarrollo comunitario, las agendas 21, los foros y jurados ciudadanos, las encuestas deliberativas o las consultas populares.

La mayor implicación de la ciudadanía en la toma de decisiones relacionadas con las políticas públicas contribuye a profundizar en la legitimación de las mismas. Los contextos de gran incertidumbre demandan decisiones públicas, deliberación y política, en la medida en que están en juego cuestiones esenciales para la sociedad como la igualdad, el trabajo, la salud pública, el envejecimiento, etc. —pensemos en la crisis actual provocada por la pandemia de Covid-19. Se trata de incrementar la participación de ciudadanas y ciudadanos sobre la base de la inclusión, el empoderamiento y la corresponsabilidad y en ello juegan un papel importante las nuevas tecnologías de la información y comunicación (TIC) como favorecedoras de la inclusión de la ciudadanía y de las organizaciones sociales y económicas en el desarrollo de las políticas públicas.

El objetivo es generar nuevos hábitos en las personas que ejercen una función pública.

Arquitectura ética

El desarrollo de una cultura de integridad, una gestión sustentada en valores éticos por parte de las personas empleadas públicas y la prevención de prácticas no deseadas no sólo significa una administración eficaz, que trabaja por las personas y por la mejora de la calidad de vida, sino que es también una estrategia que contribuye al fortalecimiento de la confianza entre la ciudadanía y las instituciones y a la profundización en la legitimidad de estas últimas.

En este sentido, el desarrollo de marcos de integridad, a través de los cuales las organizaciones promueven instrumentos, procedimientos y órganos, se ha evidenciado adecuado para favorecer la creación de un contexto que facilite la interiorización de valores éticos como valores organizacionales, sin olvidar que contribuye a la puesta en valor de la función pública y la prestación de servicios.

La elaboración de códigos, guías o manuales de conducta y buenas prácticas, la formación en ética, la evaluación de riesgo, la creación de mecanismos de consulta y denuncia y de gestión de conflictos de interés, entre otros, son elementos fundamentales en esa arquitectura ética que busca estándares de excelencia y calidad.

El SVIBG plantea la creación de un foro de observación, estudio, análisis y propositivo que posibilite la coordinación y colaboración entre los distintos niveles y los diversos desarrollos de la ética pública en la CAPV. El Foro estará compuesto, sin ánimo de exhaustividad, por personas representantes de cada uno de los órganos de garantía o personas con responsabilidad en este ámbito de los diferentes niveles de la administración pública vasca y personas representantes de la sociedad civil (representantes de comisiones éticas y de buenas prácticas de organizaciones profesionales, sindicales, empresariales y del tercer sector de la CAPV o de universidades), así como personas expertas que puedan asesorar en los estudios que lleve a cabo. El objetivo principal del citado foro será la mejora continua de los subsistemas de integridad en cada uno de los niveles y ámbitos de la función pública vasca, compartiendo experiencias, problemas y resistencias, desarrollando proyectos de investigación, diseñando planes de formación, conectando y comparando el SVIBG con las mejores experiencias internacionales.

En esta arquitectura ética, la ciudadanía ha detectado una oportunidad de participación en la definición y despliegue de los diversos elementos que componen o pueden componer el sistema. Así, en la elaboración de los códigos se plantea la oportunidad de realizar sesiones de contraste; en la composición de los órganos de garantía, se reivindica su independencia y la participación de la ciudadanía experta y que la ciudadanía pueda dirigirse a ellos de forma fácil y mediante un procedimiento ágil; y, por último, en la formación y difusión, se plantea la ciudadanía como agente proactivo y garante para el desarrollo de competencias y como destinataria, a su vez, de esa formación.

Reflexiones finales

El objetivo de este sistema de integridad es la transformación de la cultura institucional en el ámbito de la CAPV combinando un cambio en el ethos de todas las  personas que trabajan  al servicio de las administraciones públicas, tanto personas con responsabilidad política como personal técnico y, en general, en el de la administración pública que avanza en la gestión de lo público hacia una co-gestión pública legítima y confiable, lo cual es un asunto crucial en un momento de grandes incertidumbres y transformaciones sociales y económicas. Coherente con ello, el sistema de integridad ha sido y ha de ser compartido (co-creado) con la ciudadanía tanto en su definición y desarrollo como en su monitorización y evaluación.

El camino es desarrollar este “sistema en red”, sin necesidad de multiplicar las normas y la legislación, con el objetivo de impulsar y desarrollar los subsistemas ya implementados y favorecer las sinergias y el aprendizaje mutuo entre todos ellos.

Precisamente éste es el objetivo final: promover nuevos hábitos en todas las personas que trabajan en el sector público, de forma que se genere una nueva cultura ética, una gestión pública asentada en sólidos principios éticos que contribuya a reforzar la confianza de la ciudadanía en sus instituciones, de tal suerte que se cree un fuerte sentido de responsabilidad colectiva que favorezca la interiorización de las normas y un cambio de cultura cívica.