La Ética Parlamentaria

Manuel Villoria

Catedrático de Ciencia Política en la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid, donde dirige el Observatorio en Buena Gobernanza. Tiene más de doscientas publicaciones sobre administración pública y ética administrativa. Co-fundador de Transparency Internacional, capítulo español. Consultor para la OCDE, el BID y la Unión Europea. Presidente de la Comisión de ética del Comité Olímpico Español.

No todo es el tráfico de contratos. Hay infinidad de formas en que el representante del pueblo puede cometer actos de corrupción, tan simple como no promover la participación democrática en las decisiones del país.

Cuando se habla de corrupción se tiende a pensar en contratos y subvenciones millonarias que se reparten arbitrariamente a empresarios o miembros de tramas clientelares con el objetivo de que estos, a su vez, paguen a los funcionarios o miembros del gobierno una cantidad que recompense el favor recibido. En ocasiones, ese dinero suciamente conseguido iría a manos de los partidos políticos para su financiación ilícita. Pero existe otro tipo de corrupción, mucho más sibilina y difícil de combatir. Este tipo de corrupción es realizada desde los Parlamentos por representantes del pueblo que deciden traicionar su deber profesional y ponen por delante el servicio a sus intereses antes que el servicio a sus representados. Las formas de realizar esta corrupción en el Parlamento son variadas. Por ejemplo, a mediados de los años 90, se conoció que miembros del Parlamento británico habían aceptado pagos a cambio de hacer determinadas preguntas a ministros del Gobierno. Al parecer, el pago por cada pregunta eran mil libras esterlinas. Es cierto que los parlamentarios deben controlar al Gobierno, y que las preguntas parlamentarias son un instrumento esencial para realizar esta labor. Pero las preguntas deben estar seleccionadas y guiadas por el interés general, deben contribuir a la rendición de cuentas gubernamental, no servir a los intereses estratégicos de las empresas que pagan.

En otros casos, los parlamentarios elegidos con un programa específico y en unas listas electorales de un determinado partido, cuando llegan al Parlamento ponen su escaño al servicio del mejor postor. Olvidan sus presuntos ideales, la ideología con la que se presentaron a las elecciones, el programa que dijeron que iban a defender, y ofrecen su voto al gobierno, a la oposición y a quien haga falta con tal de que se les pague lo que ellos consideran correcto. En ocasiones, el precio que pueden cobrar es muy alto, sobre todo en regímenes parlamentarios donde la elección del Primer Ministro depende de la mayoría existente en el Congreso. Cuando la obtención de la mayoría depende de uno o dos parlamentarios, los incentivos para ofrecer cantidades elevadas que eviten que gane la candidatura prevista, a quienes parecen más corruptos, son muy altos. En España hemos visto varios casos de esta naturaleza en los niveles regionales y municipales. En regímenes presidencialistas la situación es diferente, pero no por ello menos común: en Brasil, ya es un clásico; en Perú, el caso Kouri/Montesinos nos dio oportunidades de comprobar cómo se pueden comprar parlamentarios para sostener propuestas gubernamentales en peligro.

En los 90, parlamentarios británicos cobraron ¡por hacer preguntas a ministros del Gobierno!

Lo que es más común y menos visible es la omnipresencia de conflictos de intereses de los diputados, conflictos que no se tratan de forma honesta, sino que se mantienen ocultos, permitiendo a los diputados interesados personalmente en determinadas opciones de políticas o programas defender proyectos o proposiciones de ley en las que tienen intereses personales. A veces no se necesita ser portavoz del grupo o presidente de la comisión correspondiente, sino que basta con tener la habilidad de introducir la enmienda precisa, la redacción pertinente, incluso la coma estratégica para alcanzar tan innobles objetivos. Es obvio que los representantes políticos vienen de la sociedad y que en ella viven, lo que hace inevitable que tengan amigos, que posean acciones, que tengan familiares interesados en determinadas áreas políticas. Pero lo que sí es evitable, y debe serlo, es que cuando actúan como diputados pongan por delante su interés personal o el de su clan sobre el interés general.

Finalmente, y sin pretender agotar todas las posibilidades, en determinados países se ha podido comprobar cómo los diputados usaban el presupuesto nacional para repartirse privilegios y sinecuras de manera escandalosa. Una modalidad era la de crear ONG’s dedicadas a todo tipo de fines sociales como pantalla para, posteriormente, proceder a atribuirles subvenciones nominativas que se gestionarían sin control, para fines clientelares de los propios diputados. Todo este tipo de riesgos debe ser analizado y, para evitar que se materialice, debe ser previsto, clarificado, expuesto y regulado de manera precisa y pertinente. Las líneas que siguen van a exponer una serie de medidas que entendemos que pueden ser útiles para evitar que una inadecuada gestión de los conflictos de interés se lleve el interés general por delante y permita que la corrupción campee a sus anchas en la casa del pueblo.

Los códigos

En primer lugar, creemos indispensable que los Parlamentos tengan un código ético para sus parlamentarios. Pero este código sin formación, control y consecuencias es como un brindis al sol. Hemos analizado la situación en diferentes países y los resultados no son muy halagüeños. Los parlamentos tienen códigos que son pisoteados continuamente y no pasa nada. Más aún, los diputados en muchos países ni saben que existe un código ético en su parlamento. Ante los desafíos e incumplimientos, lo normal es el silencio cómplice o bien mínimas sanciones en los casos más graves y en los países más institucionalizados. El control interno es muy raro, cuando se conocen los casos de incumplimiento es porque surge algún escándalo que llega a la prensa. En suma, que el primer paso sería tener un código que clarifique todo un conjunto de obligaciones, con su pertinente control interno, y las sanciones oportunas en caso de incumplimiento. Para que el código funcione entendemos precisa la creación de una comisión de ética en el Parlamento que pueda debatir cualquier consulta sobre esta materia, realizar informes sobre los casos que lleguen a la misma y solicitar sanciones cuando existan incumplimientos. Una comisión que debería rendir cuentas a la ciudadanía anualmente. Esta necesidad de concienciación ética de los parlamentarios, tendente a recuperar la erosionada imagen de algunas de estas instituciones en los últimos años, ha sido avalada por diversas organizaciones internacionales, como la del Grupo GRECO, organismo del Consejo de Europa contra la corrupción, así como por la Organización Mundial de Parlamentos contra la corrupción, y la Fundación Westminster para la Democracia (AFD). El código debería incluir en su articulado deberes específicos sobre incompatibilidades, conflictos de interés, diligencia debida y eficacia, relaciones con los grupos de interés, transparencia en sueldos, regalos, viajes, etc. También, cómo no, normas sobre la cortesía parlamentaria y sobre transfuguismo y lealtad a los votantes.

El conflicto de interés es común, pero no se trata de forma honesta.

Es fundamental también que en los Parlamentos exista un buzón de quejas y denuncias gestionado de forma objetiva e independiente. Así como un régimen para las Comisiones de Investigación que impida a las mayorías bloqueos y manipulaciones. Desde luego, debe existir un registro de grupos de interés, de forma que sólo tengan posibilidad de defender intereses ante los representantes del pueblo quienes estén registrados. Este registro de lobistas y grupos de interés debe incorporar información suficiente de quiénes son los interesados, a quién representan, cuánto cobran (en su caso), con quién se reú-nen, qué acuerdos alcanzaron y por qué, así como la documentación utilizada (con las limitaciones que los derechos de competencia/confidencialidad establezcan). Todo ello guiado por un código ético de los grupos de interés que sea también monitoreado en su cumplimiento por la comisión de ética. De cara a los diputados, la relación con los grupos de interés debe estar guiada por el respeto y la transparencia máxima, con control de las agendas y publicidad de las reuniones, así como con un seguimiento estricto de sus conflictos de interés y sus incompatibilidades. Este marco debe culminar con un verdadero tracking normativo, de forma tal que todo ciudadano interesado pueda conocer cómo se van modificando los proyectos normativos en función de las reuniones con los grupos de interesados y las razones para dichas modificaciones. Con todo esto, de lo que se trata es de respetar el principio de la igualdad política, esencial en una democracia. En suma, asumir la idea de que los intereses de los afectados por las normas son considerados deliberativamente de forma equitativa, y que se eligen aquellas regulaciones que mejor sirven al interés común.

De cara a facilitar toda esta labor de control y seguimiento de la integridad de los representantes, es necesario que se sometan a una declaración anual de rentas y a una declaración inicial y final de patrimonio, salvo modificaciones del mismo durante su mandato, que exigiría una actualización. Declaraciones que deberían incluir la del cónyuge cuando existan situaciones que lo aconsejen. Pero más importante, más allá de estas formalidades, es que exista una declaración de intereses general y una específica cada vez que participen en la negociación de normas, de tal manera que el/la diputada declaren ante la cámara, de forma pública, que no tienen ningún interés personal en el asunto que defienden en pleno o en comisión. Las nuevas tecnologías permiten, gracias a un tratamiento adecuado de los datos, cruzar todas las informaciones existentes en las declaraciones con registros oficiales e, incluso, bancarios para observar su veracidad y los conflictos que se derivan de rentas, patrimonios e intereses personales o familiares. El análisis de estas informaciones puede demostrar la captura de ciertos grupos políticos por intereses bien organizados o la desmedida influencia de algunos grupos entre los parlamentarios. Como ya indicábamos previamente, todo este complejo y burocrático procedimiento de las declaraciones no servirá para nada sin divulgación y control por parte del parlamento de su certeza, claridad y consecuencias.

En un reciente estudio en el que participo, coordinado por Transparency International, nos hemos centrado en algo tan sencillo como ver la calidad de las declaraciones de renta y patrimonio del Congreso y Senado en España. Es algo que parece secundario, pero en la práctica es muy importante, dado que, si las declaraciones están mal hechas, diseñadas de forma confusa o incoherentemente llenadas, no sirven para el control efectivo de los conflictos de interés. Nuestra conclusión es que existen notorias insuficiencias en la información, provocada por: (i) las limitaciones del modelo actual del formulario de la declaración; (ii) el incumplimiento reiterado de algunas de las breves instrucciones del formulario; (iii) la discrecionalidad de los parlamentarios para llenar formularios, por tanto, la heterogeneidad e incoherencia de la información brindada y (iv) la no disponibilidad de las declaraciones en formatos reutilizables. Todo ello obstaculiza la capacidad de la sociedad civil para monitorear, seguir, comparar y controlar la información proporcionada por los legisladores y expone la falta de una adecuada rendición de cuentas, integridad y transparencia parlamentaria.

Un elemento de la ética parlamentaria que muy a menudo se descuida es el de la rendición de cuentas. En un país como España, cada diputado es elegido en una lista cerrada y bloqueada por circunscripción, que elabora el partido correspondiente. La ciudadanía vota listas, no personas, normalmente. En realidad, a la única persona que se vota es al cabeza nacional de lista, que es quien se presentaría, en su caso, a Presidente del Gobierno en la votación parlamentaria de investidura. Cuantos más votos tengan las listas del candidato a presidente correspondiente, más diputados tendrá y más posibilidades de obtener la confianza para presidir el Gobierno. Éste es el diputado que realmente se sigue en la campaña; del resto de diputados, lo normal es ni preocuparse, ni conocer sus nombres, ni saber a qué se dedican una vez electos. La consecuencia es que estos diputados apenas rinden cuentas a sus electores en la circunscripción correspondiente. Su preocupación son las luchas internas de partido, que son las que determinarán que siga o que tenga que salir de las listas. La fidelidad a las instrucciones del grupo parlamentario está por encima de los compromisos con sus electores.

Es evidente que este tipo de situaciones nos plantean un profundo desasosiego moral. Se eligen personas que no son accountable, que pueden olvidarse de sus compromisos con la circunscripción en la que resultaron electos, pero que, si son leales con el grupo que dirige el partido, pueden repetir en las listas indefinidamente ¿Se sostiene éticamente esta pantomima? Creemos que no, pues un representante que no representa, que no defiende los intereses de su representado, es un fraude, y más aún si, descubierto el fraude, sigue siendo representante por una decisión que no pertenece a los representados. Es cierto que la disciplina parlamentaria es necesaria y que la visión del interés general del país puede llevar en ocasiones a no respetar los intereses de la constituency, pero ambas consideraciones deben complementarse con la libertad de conciencia del diputado para defender lo que considera mejor para sus electores. Fortalecer la conexión entre representante y representados es esencial para la salud democrática y para que los valores que esta conlleva (como el de la soberanía popular) sean realidad. La representación democrática es muy compleja, como ya nos demostró Pitkin, pero en todo caso exige una interacción entre representante y representados basada en significados compartidos, que permita que la pluralidad territorial, social y de intereses económicos se exprese de forma compleja en el Parlamento y se evite funcionar exclusivamente con estándares universalistas que, aun siendo necesarios, no representan a nadie en concreto. La búsqueda de leyes electorales y sistemas que equilibren y busquen lo mejor de los dos mundos –particularismo y universalismo– es ineludible.

Deben abrirse vías de participación ciudadana en los parlamentos para enriquecer el debate y apoyar la toma de decisiones.

 

Finalmente, y hablando de soberanía popular, otro elemento que debemos incorporar al debate sobre la ética parlamentaria es el de la participación. En una democracia de calidad, el hecho de elegir representantes no agota la demanda ciudadana de participación. La consideración de los representantes como “trustees” en el sentido dado por Burke, ya no puede funcionar. Los aristócratas paternalistas que conocen bien el interés general y que rinden cuentas cada cuatro años al presentarse a reelección está claramente superada por la propia complejidad social. Más aún, las limitaciones de los partidos para representar realmente los intereses de la ciudadanía son bien conocidas, su tendencia al reparto de cargos y privilegios también (ver Mair). La realidad social ha roto las costuras de los partidos. Pero ello no tiene por qué implicar tirar el agua del barreño con el niño dentro: la representación es aún precisa, pero no es suficiente. La democracia directa sigue siendo imposible, por las propias limitaciones cognitivas y de tiempo de los ciudadanos, pero también por la necesidad de intermediación de intereses y simplificación que la democracia actual demanda. Entre el populismo y el elitismo es preciso encontrar un punto intermedio que evite el secuestro del interés general por los representantes y, al tiempo, la insoluble agregación de intereses parciales que no pueden ser comparados sin caer en ciclos de incongruencia (el famoso teorema de imposibilidad de Arrow). En suma, hay que abrir vías de participación democrática en el Parlamento que enriquezcan el debate formal y que ayuden a mejorar la toma de decisiones. Comparecencias ciudadanas, minipopulus, encuestas deliberativas, comisiones de expertos, iniciativas legislativas ciudadanas, todas son vías que ayudarán a oxigenar la democracia y a fortalecer la idea de soberanía popular bajo la sombra protectora de la igualdad política. Como dice Innerarity, “gobernar hoy es gestionar la complejidad”, pues bien, el Parlamento tradicional no puede hacerlo, pero un Parlamento abierto a la pluralidad social, a la ciencia, a la heterogeneidad de intereses, seguro que está en mejores condiciones de cumplir con su mandato moral.