Juicio sobre cumplimiento de convenios de coordinación fiscal

Paulo Arturo Flores Tello

Maestro en Derecho de la Empresa por la Universidad Panamericana campus Santa Fe. Abogado por la Universidad de Guadalajara.

Casos: Recurso de Reclamación 37/2016 CA
Órgano Jurisdiccional: Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
Ministros: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, Jorge Mario Pardo Rebolledo, Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, Norma Lucía Piña Hernández y José Ramón Cossío Díaz (Ponente).
Secretarios: Laura Patricia Rojas Zamudio y Raúl Manuel Mejía Garza.

 

Antecedentes

Conforme al artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal las personas que resulten afectadas por incumplimiento de las disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y de las de coordinación en materia de derechos, podrán presentar recurso de inconformidad ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público dentro de los 45 días hábiles siguientes al que haya surtido efectos la notificación del requerimiento o, en su caso, a partir de la fecha de pago de la contribución que corresponda.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) tramitará y resolverá este medio de impugnación bajo las disposiciones que el Código Fiscal de la Federación establece para el recurso de revocación. A petición de la SHCP la Junta de Coordinación Fiscal emitirá un dictamen técnico respecto de la materia del procedimiento. Una vez recibido el dictamen la SHCP contará con un mes para resolver el recurso.

La decisión que emita la SHCP puede ser impugnada por dos vías: el ciudadano que se vea afectado por la resolución podrá acudir ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, mientras que la entidad podrá hacerlo ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación mediante un juicio sobre cumplimiento de convenios de coordinación fiscal, el cual seguirá las disposiciones aplicables del procedimiento establecido en la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El Caso

La SHCP resolvió una inconformidad en la que determinó que el Estado de Morelos había incumplido las disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y de las de coordinación en materia de derechos, al mantener vigentes en la Ley de Ingresos del municipio de Tlalquiltenango una serie de derechos que contravenían esas disposiciones.

El 13 de julio de 2016, el Consejero Jurídico del Poder Ejecutivo del Estado de Morelos y el Director General de Asuntos Constitucionales y Amparo de la Consejería Jurídica, en representación del Poder Ejecutivo de aquella entidad, promovieron juicio sobre cumplimiento de convenios de coordinación fiscal en contra de la determinación dictada por la SHCP.

En su demanda, las autoridades de Morelos solicitaron anular la resolución recaída dentro del recurso de inconformidad, así como la inconstitucionalidad del artículo 11-A, fracción IV, de la Ley de Coordinación Fiscal. Este dispositivo normativo establece lo siguiente:

Artículo 11-A.- Las personas que resulten afectadas por incumplimiento de las disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y de las de coordinación en materia de derechos podrán presentar recurso de inconformidad ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público dentro de los cuarenta y cinco días hábiles siguientes a aquél en que haya surtido efectos la notificación del requerimiento o, en su caso, a partir de la fecha de pago de la contribución que corresponda. No procederá la interposición del recurso de inconformidad cuando se refiera a la interpretación directa del texto constitucional.

[…]

IV.- La resolución podrá ordenar a la Tesorería de la Federación la devolución de las cantidades indebidamente cobradas, con cargo a las participaciones de la entidad. A estas devoluciones les será aplicable lo que al respecto establece el Código Fiscal de la Federación.

En concordancia con sus pretensiones, fueron señaladas como autoridades demandadas la Administración Central de lo Contencioso del Servicio de Administración Tributaria de la SHCP (la emisora de la resolución al interior de la Secretaría), el Congreso de la Unión y el Presidente de la República.

La demanda fue admitida por los ministros que integraron la Comisión de Receso correspondiente al periodo vacacional 2016. En el acuerdo de mérito fue admitida la demanda en contra del Congreso de la Unión y el Ejecutivo Federal, no así en contra de la SHCP por considerarla una dependencia del Poder Ejecutivo Federal ya representado en el juicio.

Una vez que les fue notificado este acuerdo a las partes, el entonces presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, José de Jesús Zambrano Grijalva, interpuso recurso de reclamación en su contra. En su escrito, la Cámara de Diputados expresó dos agravios.

En el primer motivo de disenso la impugnante manifestó que en el auto admisorio del juicio se omitió dar cuenta de una causa manifiesta e indudable de improcedencia del juicio, por lo que hace a la impugnación del artículo 11-A, fracción IV, de la Ley de Coordinación Fiscal, pues el juicio sobre cumplimiento de los convenios de coordinación fiscal es un medio de defensa de la legalidad dentro del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y no un medio a través del cual se pueda ejercer control constitucional de una norma.

En el segundo concepto de violación hicieron valer que el Congreso de la Unión carecía de legitimación pasiva ya que las consecuencias de una resolución emanada de este tipo de juicios son propias del Sistema de Coordinación Fiscal y no de dicho Congreso.

El recurso de reclamación presentado por la Cámara de Diputados fue admitido.

La Resolución:

La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación consideró que la Cámara de Diputados estaba facultada, por sí misma, para comparecer en defensa del artículo tildado como inconstitucional. Esto, dado que la Ley de Coordinación Fiscal es producto del ejercicio conjunto de facultades legislativas de las Cámaras establecidas en el artículo 73 constitucional, por lo que ambas cámaras estaban facultadas para apersonarse en el juicio en defensa del ejercicio de sus facultades.

En apoyo de lo anterior, la Sala citó las siguientes jurisprudencias:

P./J. 83/2000 de rubro: “CÁMARAS DE DIPUTADOS Y DE SENADORES. ESTÁN LEGITIMADAS AISLADAMENTE PARA PLANTEAR LA DEFENSA DE LAS ATRIBUCIONES QUE EL ARTÍCULO 73 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ESTABLECE A FAVOR DEL CONGRESO DE LA UNIÓN”.


P./J. 41/2015 (10a.) de rubro:
“CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ARTÍCULO 105, FRACCIÓN I, INCISO L), DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, AL ESTABLECER QUE PUEDE SUSCITARSE ENTRE UN ÓRGANO CONSTITUCIONAL AUTÓNOMO Y EL CONGRESO DE LA UNIÓN, DEBE ENTENDERSE EN EL SENTIDO DE QUE CUALQUIERA DE LAS CÁMARAS QUE LO INTEGRAN PUEDE ACUDIR A DEFENDER SUS ATRIBUCIONES, SIN DEPENDER DE LA OTRA”.

Para la resolución de este recurso, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación debía determinar si fue indebida la admisión de un juicio sobre el cumplimiento de los convenios de coordinación fiscal en el que se demandara la inconstitucionalidad de una norma general, así como si fue correcto tener como demandado al Congreso de la Unión.

Previo a la decisión en torno a los aspectos mencionados en el párrafo anterior, la Sala consideró necesario clarificar la naturaleza de los juicios sobre cumplimiento de los convenios de coordinación fiscal.

En ese tenor, en la resolución se menciona que este tipo de juicio es un mecanismo procesal creado por la Ley de Coordinación Fiscal que funge como instrumento de tutela de la legalidad de los actos realizados dentro del Sistema de Coordinación Fiscal, tales como las resoluciones a los recursos de inconformidad y las declaraciones de que una Entidad Federativa ha dejado de estar adherida a dicho sistema.

Para esclarecer en mayor medida lo anterior, la Sala citó la jurisprudencia

P./J. 22/2002 de rubro: “COORDINACIÓN FISCAL. LOS JUICIOS QUE PREVÉN LOS ARTÍCULOS 11-A Y 12 DE LA LEY RELATIVA Y 10, FRACCIÓN X, DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN TIENEN CARACTERÍSTICAS PROPIAS QUE LOS DIFERENCIAN DE LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES QUE REGULA LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.”

En este criterio jurisprudencial, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció que los juicios sobre el cumplimiento de los convenios de coordinación fiscal son medios de control de legalidad exclusivamente, pues en ellos no está presente el tema de constitucionalidad, sino únicamente la correcta o incorrecta aplicación de la Ley de Coordinación Fiscal. Asimismo, el Pleno determinó que en tales juicios la Suprema Corte de Justicia de la nación actúa como un órgano de mera legalidad.

En la resolución al recurso de reclamación la Primera Sala reitera este criterio y expresa que en estos casos la litis se constriñe a determinar si los actos de la SHCP se han ajustado o no a lo regulado por el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, incluidos los convenios celebrados para dicho efecto entre los estados y la federación.

De igual manera, en la sentencia se determina que en estos juicios sólo la SHCP goza de legitimación pasiva, pues los supuestos de procedencia de estos se limitan a actos que sólo dicha secretaría puede emitir, por lo que únicamente dicho órgano o aquéllos que lo representen pueden ser demandados por esta vía. Esto, en concordancia con lo resuelto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el juicio sobre el cumplimiento de los convenios de coordinación fiscal 1/2014.

Así, la Primera Sala declaró fundados los agravios expresados por la Cámara de Diputados, en virtud de que los juicios de referencia son mecanismos destinados a la tutela de la legalidad del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y no procesos de control constitucional, en los cuales únicamente puede fungir como demandada la SHCP.

Posteriormente, la Sala en plenitud de jurisdicción determinó modificar el auto admisorio para tener como autoridad demandada a la SHCP y no al titular del Poder Ejecutivo Federal, por las razones ya comentadas.

Producto de la resolución del recurso de reclamación 37/2016 CA, fue emitida la tesis aislada 1a. XIX/2017 (10a.) de rubro y textos siguientes:

JUICIO SOBRE CUMPLIMIENTO DE LOS CONVENIOS DE COORDINACIÓN FISCAL. NATURALEZA, SUJETOS Y ÁMBITO DE ANÁLISIS. El juicio sobre cumplimiento de los convenios de coordinación fiscal es un mecanismo de tutela de la legalidad de las actuaciones relativas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, cuya resolución es competencia exclusiva de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por lo que la litis se constriñe únicamente al análisis de la legalidad de los actos emitidos con fundamento en la Ley de Coordinación Fiscal, motivo por el cual resulta inconducente el estudio de temas de constitucionalidad, tales como una potencial invasión de esferas competenciales, una impugnación normativa abstracta o una violación directa a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. De ahí que al tratarse de un juicio que implica la revisión de la legalidad de actos fundados en la Ley de Coordinación Fiscal y emitidos por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, sólo ésta o aquellas entidades que potencialmente la representen, cuentan con legitimación pasiva en este proceso.

Colofón

La naturaleza y alcances de los juicios sobre cumplimiento de los convenios de coordinación fiscal han sido definidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, siendo quizá la tesis citada previamente la que resume de mejor manera tales aspectos.

En la sentencia al juicio sobre cumplimiento de los convenios de coordinación fiscal 2/2002, el Pleno de la Corte sostuvo que los municipios carecen de legitimación activa para promover este tipo de juicios, pues esta potestad está reservada para los Estados y el entonces Distrito Federal, hoy Ciudad de México.

Del mismo modo, la Corte ha analizado la naturaleza y evolución de la coordinación fiscal entre las entidades federativas y la federación, así como los efectos que genera la celebración de los convenios respectivos.

Destacan en ese sentido las siguientes tesis y jurisprudencias:

Jurisprudencia 2a./J. 17/2001, de rubro: COORDINACIÓN FISCAL ENTRE LA FEDERACIÓN Y LOS ESTADOS. EFECTOS DE LA CELEBRACIÓN DE LOS CONVENIOS DE ADHESIÓN AL SISTEMA NACIONAL RELATIVO RESPECTO DE LA POTESTAD TRIBUTARIA LOCAL.

Tesis 2a. CLXX/2000, de rubro: COORDINACIÓN FISCAL ENTRE LA FEDERACIÓN Y LOS ESTADOS. EVOLUCIÓN DE SU REGULACIÓN AL TENOR DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS DE 5 DE FEBRERO DE 1917 Y SUS REFORMAS.

Tesis 2a. CLXXII/2000, de rubro: COORDINACIÓN FISCAL ENTRE LA FEDERACIÓN Y LOS ESTADOS. LOS CONVENIOS CELEBRADOS POR ÉSTOS CON AQUÉLLA PARA ADHERIRSE AL SISTEMA NACIONAL RELATIVO, TIENEN EFECTOS ANÁLOGOS A LOS DE UN TRATADO INTERNACIONAL.