Sistemas de integridad y freno a la corrupción

Jaime Rodríguez Alba

Doctor en Filosofía por la Universidad Nacional de Educación a Distancia, Maestro en Sociología por la Universidad Complutense de Madrid y Licenciado en Filosofía por la Universidad de Oviedo. Profesor, investigador y director de la Licenciatura en Administración Pública en la Universidad Siglo 21, Córdoba, Argentina.

 

Se trabaja potenciando lo que es honesto o íntegro, pero involucrando a los tres Poderes, todas las autoridades de gobierno, autónomías, partidos, medios de comunicación y sociedad civil.

 

Tras la firma de la Convención Interamericana contra la Corrupción, en 1998, los Estados latinoamericanos desarrollaron especialmente diversas medidas normativas e institucionales relativas a la vigilancia y control de la corrupción. En el marco de la Red de Instituciones de Combate a la Corrupción y Rescate de la Ética Pública (Ricorep) se impulsan medidas para combatir este tipo de delito, como dice su nombre, desde el “rescate de la ética pública”. Sin duda, esta noción presupone la existencia de una ética que fue, por decir rápidamente, destituida, descompuesta.

En esta dirección podemos rescatar algo que a nivel intuitivo, de uso del lenguaje cotidiano, podría ilustrarnos el giro que el combate a la corrupción viene dando en estos últimos tiempos. La palabra “corrupción” viene del latín corruptio: con(r)-rumpere (consolidar – romper). Justo su inversa es la integridad: Integritas, totalidad, robustez, salud, honestidad. El lenguaje cotidiano nos pone pues ante una pista importante: allí donde se termina la integridad, irrumpe la corrupción. De hecho, para los filósofos antiguos la existencia natural, pero también la social, cultural e histórica, no es otra cosa que un sucederse de ciclos de corrupción e integración. Lo que se genera integra elementos, y en cierto punto comienza la corrupción.

Ciertamente, esta concepción metafísica de la corrupción no ha de servir para legitimarla, sino para entender algo esencial en la lógica misma de las prácticas: el modo de combatir la corrupción puede no ser tanto el mantenerla a raya, en la línea de flotación que permite que el sistema siga existiendo, cuanto potenciar las prácticas virtuosas. Enfocarse en la integridad.

Señalar causas de la corrupción puede ser tarea complicada desde el punto de vista epistemológico: determinar causas exige establecer estadísticamente un horizonte de correlación entre variables que para el caso de la corrupción es complicado, porque de por sí la corrupción se oculta y por lo mismo es difícil de medir o determinar. Sí se puede comprender la corrupción como práctica que se sienta sobre un horizonte contextual que la favorece, y en esta dirección los expertos suelen señalar una serie de factores que la alientan:

Bajo desarrollo moral.

Desigualdad.

Partidos corruptos.

Ausencia de una administración profesionalizada.

Controles insuficientes.

Baja calidad democrática y bajo desarrollo económico.

Poder monopolístico y
discrecionalidad.

Régimen federal.

Globalización.

Variables culturales: a mayor desconfianza interpersonal, mayor corrupción.

Sin ánimo de centrarnos en el desarrollo de estos factores, podemos determinar que hay dos grandes grupos: factores de contexto (social, cultural, político) y factores asociados al desarrollo institucional. Entre los factores de contexto podemos citar el bajo desarrollo moral, la desigualdad, la globalización y las variables culturales. Entre los factores institucionalizados: los partidos corruptos, la calidad democrática, la discrecionalidad, los controles, el régimen federal o la ausencia de una administración profesionalizada. Sin duda, ambos grupos de factores tienen íntima conexión.

Si comprendemos la corrupción como circunstancia metafísica pareciera que el destino es ineludible. Pero desde una mirada institucionalista lo que se aprecia, y hay suficiente aval empírico, es que construir instituciones bien diseñadas y potenciar culturas íntegras impulsa el progreso social, económico y sobre todo humano. Sin duda la mirada normativo-jurídica es aquí fundamental: elaborar buenas normas y diseñar buenas instituciones de control o que cristalicen eso que llaman contrademocracia –las reservas de la sociedad respecto a los que gobiernan– son fundamentales. El régimen federal de por sí no es causa de corrupción, pero sí correlaciona positivamente con ella cuando no hay adecuada coordinación entre niveles de gobierno, por ejemplo. Porque la corrupción emerge muchas veces por la ineficacia, bien porque potencia canales alternativos para la gestión de los bienes públicos, bien porque permite que los sujetos más avispados se cuelen entre las rendijas de un control ineficaz. Generar esa coordinación es de por sí una apuesta política que supone sobreponerse a las lógicas partidarias.

Si exploramos cualquiera de los demás factores llegaremos a la misma situación. Pongamos sólo un ejemplo: el bajo desarrollo moral. Este factor está asociado a culturas en las que lo moral es denigrado, devaluado, en resumen, no tematizado o incluso denostado. Allí donde se potencian culturas cínicas, la moralidad pasa a un segundo plano. Y allí donde la moralidad pasa a un segundo plano, algo de lo que sólo se puede hablar con ironía y mofa, las prácticas acaban condiciendo con lo que el discurso manifiesta: discurso inmoral, prácticas inmorales. Ahora bien, potenciar desde las instituciones pautas de relación familiar asentadas en el diálogo, debate, comprensión de la pluralidad de opciones morales, etc., ayuda a generar una cultura moral, a potenciar el razonamiento y deliberación moral. Lo mismo sucede con la escuela, otro ámbito de construcción cívica y personal fundamental.

En resumidas cuentas: instituciones morales generan personas morales. Modificar las instituciones no es imposible, existen de hecho múltiples saberes y prácticas que nos ayudan en este camino. Esta es la lógica que se viene desplegando desde organismos multilaterales como las organizaciones para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) o Naciones Unidas (ONU), y desde las no gubernamentales (ONG), como Transparencia Internacional, bajo el paraguas de los sistemas de integridad.

Un sistema es un conjunto de elementos que para ser tales precisan unos de otros, que sostienen relaciones entre  sí. Esta noción está así en coincidencia con lo que desde la sociología institucionalista se denomina isomorfismo estructural, esto es, la tendencia de las instituciones de una sociedad a reproducir análogas pautas de comportamiento y funcionamiento.

La visión de la integridad que se define actualmente supone comprender que ella se genera desde la interacción entre diversos actores y agentes que participan de las dinámicas sociales, culturales y económicas de un país o región. Pensar de un modo estratégico la integridad –involucrando pautas comunes, pero también específicas, adaptadas a cada contexto y realidad organizacional–, así como planificar el uso de instrumentos o herramientas éticas es algo central en esta dirección.

En un sistema de integridad se busca, para decirlo al modo redundante, integrar la integridad. Esto es, que aun respetando la idiosincrasia de los agentes morales, se produzcan sinergias para evitar las brechas éticas que emergen de modo automático ante la complejidad social, económica y cultural. Por eso en un sistema de integridad se ha de trabajar con los tres poderes del estado (legislativo, ejecutivo y judicial), con el sector público, con los órganos responsables de la aplicación de la ley, los órganos de gestión electoral, la defensoría del pueblo, las instituciones de auditoría, las agencias anticorrupción y los partidos políticos. Pero también el sistema ha de integrar acciones con los medios de comunicación, las empresas y la sociedad civil. Cada uno de estos actores y agentes morales tiene su especificidad y el modo de trabajar es diferente.

Pongamos un ejemplo. Si tomamos el horizonte de la gobernanza y del gobierno abierto como construcción de gobernanza ética, podemos comprender que sus pilares –principios éticos, pero también pautas metodológicas para generar valor público–, como son la trasparencia, la rendición de cuentas, la información pública, la participación ciudadana o colaboración e innovación pública, pueden cultivarse de modo diferente. Hoy ya se habla no sólo de administración relacional, sino de justicia abierta, legislatura abierta, etc. Las empresas pueden desarrollar programas de trasparencia e integridad, y existen estándares y auditorías al respecto. Y a nivel de sociedad civil se pueden potenciar instituciones abiertas: escuelas, por ejemplo. Esta apertura, que la institución misma ha de ser ejemplar, sin duda tendrá el efecto de potenciar esa cultura moral que incide en la corrupción, como hemos señalado. Pueden, por ejemplo, incorporarse en la currícula de los estudios elementos como el gobierno abierto, para que los ciudadanos se formen en los derechos y obligaciones que tienen. De hecho, hay varias iniciativas al respecto. Y en lo tocante a los partidos, no sólo atacar la cuestión de la financiación de los partidos, una de las grandes fuentes de corrupción y atentado contra la integridad, sino generar apertura de sus estructuras burocráticas y democratizar la dinámica de liderazgo interno. No olvidemos que los partidos políticos fueron también analizados desde la sociología política por sus dinámicas burocráticas que potencian élites políticas, cooptadas con facilidad por las élites empresariales, gremiales, etc., para mantener prácticas antiéticas de diverso modo.

Sin duda una política integral de tales dimensiones tiene que ser consensuada por los diversos stakeholders –instituciones, poderes, empresas, asociaciones, gremios, universidades, etc. Un proceso en el que el Estado ha de orientar y direccionar, para lo que precisa un claro liderazgo ejemplar. Pero para lo cual se requiere, a su vez, modificar la estructura misma del Estado y de los partidos políticos que nutren sus funcionarios políticos. El círculo vicioso de una ciudadanía escéptica y cínica que potencia a unos funcionarios públicos aprovechados puede romperse usando algunas estrategias para gestionar la integridad en las instituciones.

La gestión de integridad tiene una serie de pautas-recomendaciones desde los organismos multilaterales:

Complementar incentivos racionales, materiales y emocionales. Pensar por ejemplo en formas de reciprocidad indirecta: prestigiar ser un funcionario con valores, un motivador moral, etc., mediante recompensas simbólicas.

Reconocer que la responsabilidad ética es al futuro, como la responsabilidad jurídica lo es respecto al pasado. De tal modo, cultivar la responsabilidad ética exige anticipar, aprender a deliberar, a escuchar otras posturas (tolerancia) y exponer las necesidades e intereses propios sine ira et studio.

Comprender que son finalidades ineludibles para la gestión de integridad: evitar malas prácticas y fortalecer el clima ético (equidad, colaboración, solidaridad, etc.).

Claves para las reformas institucionales orientadas a la integridad: el carácter holístico, buen diseño de incentivos y atender tanto a los aspectos formales como informales. Diseño holístico: buscar reformas que puedan ser integradas en otros ámbitos institucionales, por otros actores, etc., adaptadas a sus especificidades. Buen diseño de incentivos: la corrupción de baja intensidad, por ejemplo, afecta muy negativamente, y no es tanto motivada por una visión racionalista de obtención de beneficios extraposicionales, cuanto por motivaciones muchas veces emocionales (trabajador quemado, cinismo ante la impunidad de la corrupción social, las trampas de la acción colectiva, “todo el mundo actúa así.”, etc.). Fortalecer incentivos emocionales ayudaría a combatir estas malas prácticas y generaría clima ético. Finalmente: atender no sólo los aspectos formales (mecanismos de control, por ejemplo), sino aspectos informales, como los modos en los que se relacionan los trabajadores, o los espacios para interacción que prefieren.

La OCDE recomienda que las instituciones, pero también las empresas, asociaciones, etc., cristalicen estructuras, elementos y procesos orientados a la gestión de integridad. Para tal fin, considera como básicos elementos como:

Códigos éticos.

Mecanismos de difusión, prevención y desarrollo de una cultura ética.

Procedimientos, canales y circuitos para resolver dilemas, quejas o denuncias.

Sistemas de garantías del código de conducta.

Así como también, sistemas de seguimiento y evaluación.

A mi juicio, como he desarrollado en otros lugares, para que estos marcos de integridad sean operativos y funcionen como dinamizadores de integridad en las instituciones, se precisa comprenderlos de modo integral en los procesos de la organización, institución, asociación, etc.

Por ejemplo, el código ético es un elemento esencial que nos arroja los valores, principios y conductas deseables en la organización. Pero precisa ser aplicado, lo que remite a un comité o comisión. Al tiempo, la aplicación del código puede verse distorsionada por los sesgos cognitivos y emotivos de quienes lo vigilan, por esto es adecuado establecer un sistema de gestión de riesgos de integridad que cristalice luego de un trabajo interdisciplinar
–abogados, psicólogos, sociólogos, expertos en gestión humana, etc.– que permita estandarizar herramientas para valorar riesgos. Finalmente, para que la integridad cristalice en las prácticas de gestión, sería oportuno operativizar la noción de integridad bajo el formato de una competencia que puede ser valorada y examinada, tanto en una evaluación 360º del desempeño, cuanto por formas de heteroevaluación y autoevaluación. Salta a la vista que tal operativización no ha de comprenderse como una herramienta de clasificación del desempeño, sino más bien de socialización moral en la organización y, sobre todo, destinada a que el sujeto moral mismo tenga una visión reflexiva sobre sus propias prácticas.

Las combinaciones de herramientas, procesos y estructuras de tales marcos de integridad variarán dependiendo del tipo de organización, la cultura moral de fondo a nivel cívico o las urgencias de riesgos de integridad a satisfacer. Pero como tal instrumento, los marcos de integridad pueden ser un puntapié inicial para generar redes de integridad y, combinando una visión estratégica global (top down) con la formación de consensos y adaptación a la escala individual y grupal (top up), poder sistematizar las infraestructuras de integridad.