Ética e Integridad en el servicio público

Juan Raúl Gutiérrez Zaragoza

Maestro en Ciencias Jurídico-Penales por el Instituto Nacional de Ciencias Penales. Candidato a Doctor en Administración Pública por la Universidad Anáhuac. Profesor de Derecho Constitucional de El Colegio de Jalisco. Egresado de la Academia Nacional del Federal Bureau of Investigation (FBI) en Quantico, Virginia, USA.

 

Una ética orientada correctamente potencia que los funcionarios públicos perciban los valores públicos y los transformen en actos evidentes y objetivos en favor de los intereses de la ciudadanía.

 

La integridad pública es un concepto que recientemente se vincula con los principios que -se supone– permean a los funcionarios públicos de México. No es, empero, un elemento de moda, de esos que surgen para “atiborrar” la gestión pública contemporánea, que se difumina cada vez más ante la avalancha de nuevos términos y conceptos que, más que dilucidar, reducen las responsabilidades y las políticas públicas concretas encaminadas a lograr tales fines. La integridad pública constituye un elemento de valor, recientemente incorporado en el servicio público como necesario y válido en la formación de todo tipo de funcionarios y responsables de cualquier labor y de cualquier nivel en la gestión pública.

Si bien la integridad pareciera ser detonante de este esfuerzo investigativo, es sólo parte de la discusión que se retoma en el mismo como un elemento imprescindible en cualquier discusión relacionada con el servicio público: la ética.

Pretende este artículo ser la antesala teórica de un debate conceptual muy complejo, y tiene como objetivo el análisis general del binomio ética-integridad pública en el servicio público, así como la caracterización de la ética e integridad, en cuanto a definición conceptual, elementos que los individualizan, así como su relevancia y relación. Estos elementos teóricos permitirán, a modo de esbozo, concebir una especie de agenda (vista como mapa conceptual) de los elementos necesarios que debe contener un documento guía de este tipo para la administración pública mexicana.

1. Ética Pública

Abordo la ética pública de una manera conceptual y teórica contemporánea: su aplicabilidad y relevancia actual. Visto así, considero el tratamiento conceptual que hace Hinojosa (2015) que la define como:

La disciplina del conocimiento que pone su atención en la conducta idónea de los servidores públicos. Destaca valores y principios y resalta la filosofía que señala que todo servidor público debe tener interiorizado uno de los preceptos de esta disciplina: servir a la comunidad, no servirse de ella (p.14).

El servicio a la comunidad constituye así la esencia o el aporte principal que la ética contemporánea hace al funcionario público. Esta función fortalece por completo el papel de la ética en términos de vigencia en la sociedad: no estamos ante un concepto caduco o en desuso, por cuanto fortalece en dos ámbitos diferentes: a los servidores públicos como sujetos individuales y a las instituciones públicas.

Siguiendo la lógica anterior, el primer ámbito tiene lugar cuando el servidor reconoce y manifiesta los valores del servicio público, y actúa con responsabilidad y eficiencia, con lo cual permite que las instituciones públicas desarrollen mejores servicios; mientras que el segundo ámbito, cuando esas mismas instituciones se potencian con los principios de los funcionarios, y su funcionamiento está relacionado con la satisfacción en el servicio que en definitiva fortalece la confianza de los ciudadanos en las instituciones (Bautista, 2015).

Desviar la atención de la necesidad de fortalecer los principios y valores que forman parte de ese ente abstracto que en definitiva constituye la ética, resulta actualmente un contrasentido, considerando los problemas que son comunes en el ejercicio de la función de los servidores públicos (Cortina, 1997): atender de manera unánime y sin discriminación en cuanto a priorización en la atención y recursos tanto al gobierno como a los ciudadanos; dilucidar entre lo que es discrecional y lo que es arbitrario en el servicio público; el riesgo de abuso de la autoridad y el uso de esa función para sus propios intereses; la división entre la administración y el ciudadano; y el crecimiento de la burocratización, de las prácticas de corrupción y de la opacidad en franca contraposición con la transparencia necesaria en el ámbito público.

La aplicación de la ética pública se enfoca “específicamente en la conducta de los servidores públicos (diputados, senadores, alcaldes, gobernadores, jueces, magistrados, funcionarios de mandos medios y superiores, así como personal ejecutivo)” (Bautista, 2015, 19).

Una ética orientada correctamente al servicio público y al fomento de valores potencia en ellos el tomar conciencia de su comportamiento y lograr que esos valores públicos reconocidos interiormente se perciban y fomenten en actos evidentes y objetivos hacia el interés de la ciudadanía; mientras que su descuido provoca la ausencia de mecanismos que la garanticen y potencien (Ídem).

Siguiendo la línea argumentativa anterior, la ética es necesaria en las acciones de gobierno, y esa necesidad se justifica en que es esencial para que un país como México desarrolle sus potencialidades (Torres, 2015). Nótese, además, que para el desarrollo de un referente de ética pública se considera como factor determinante una sociedad civil participativa y la mejora de las condiciones de vida de la población; siendo otro de sus elementos de valor la interacción que propicia entre diferentes actores (De la Garza, 2019). Otra característica a considerar es la pertinente al impacto de la ética en el desarrollo y la correlación que favorece entre un desarrollo humano y económico en aumento y una menor opacidad y, por ende, menor corrupción.

Un enfoque de ética pública es imprescindible para una gestión pública eficiente. “Logra que los servidores públicos actúen con responsabilidad, cumpliendo con los objetivos establecidos en cada una de las instituciones, consiguiendo así que los ciudadanos confíen en los servidores públicos, sean estos por representación, oposición o designación” (Bautista, 2015, p. 34). Dicho enfoque sirve de fundamento para la armonía, participación e interacción entre gobernantes y gobernados” (Ídem).

Dos líneas de aprendizaje se desprenden del análisis de diversos autores (Torres, 2010; Merino, 2014) sobre la ética contemporánea: por una parte se habla de una ética pública que construida desde Latinoamérica, sigue siendo una cuenta pendiente de ejecución; mientras que por otra parte se visualiza a México como el centro de una crisis de ética pública, originada principalmente por la ausencia de mecanismos para castigar la impunidad, así como la corrupción distendida en todas las esferas de la gestión pública, aspectos presentes, no obstante, en todos los sectores de la sociedad, incluyendo el ámbito gubernamental como ya se hizo referencia.

Los componentes que plantea la teoría para una efectiva política donde la ética pública esté en función de reducir los efectos de la corrupción son diversos. A efecto de este texto, se considera que un acercamiento general a dichos componentes de una política anticorrupción es replicable y necesario para considerar los elementos para una estrategia o modelo de integridad pública en el servicio público. Desde este enfoque, Bautista (2015) aborda tres componentes relacionados con la ética: 1. instrumentos; 2. políticas y 3. acciones.

Como parte de los instrumentos, el autor referido aborda como uno de ellos el Consejo de Ética Pública. Este instrumento fortalece la ética en gobernantes y gobernados y debe estar compuesto por personas ejemplares, es decir, con una conducta intachable socialmente, así como poseedores de conocimiento y práctica en la disciplina ética. Tiene como objetivo que los servidores públicos entiendan a la ética como parte esencial de sus funciones y que su ejercicio repercuta de forma positiva en la sociedad.

Otro instrumento lo constituye la Oficina Ética de Gobierno. Puede ser un departamento u oficina donde se diseñen planes y programas de trabajo para evitar prácticas corruptas.

El tercero al que hace referencia Bautista (2015) es el marco legal necesario para hacer viable la ética. Uno en el que el Estado quede obligado a acatar y a hacer acatar lo establecido. La regulación de la ética, como valor y principio de la administración pública, debe estar presente en las Constituciones, como en una Ley de Ética de gobierno.

En este sentido se requiere de un marco normativo ético, que tiene que ver con la promulgación de códigos y documentos que delimiten la conducta de los servidores públicos, que pueden ser generales o específicos; y que contengan los valores a ser desarrollados por los servidores a los que van dirigidos. En este sentido hay valores que pueden variar, pero, en definitiva, existe un grupo de ellos que son comunes, como la integridad, imparcialidad, respeto, capacidad, puntualidad. Lo relevante de los códigos es la disposición de medidas disciplinarias. Además, es necesario que en conjunto con estos documentos se desarrollen otros tendentes a la comprensión e implementación de los mismos.

La formación de agentes o profesionales en ética es indispensable. Son los especialistas en ética pública los que dan a conocer los distintos valores y el marco legal en la materia; y los responsables autorizados para difundir este conocimiento mediante cursos de formación y capacitación. Su función también va dirigida a ser asesores de servidores públicos que lo requieran con el fin de dirimir este tipo de dilemas.

Otra parte esencial en la promoción y divulgación de la ética en lo público, son las políticas éticas dirigidas a dilucidar la conducta del personal de las instituciones. En este aspecto se consideran necesarias políticas de difusión de valores generales y específicos; de regulación estricta en materia de regalos, debido a la influencia de este tipo de prebendas en la dirección de las decisiones públicas, y las específicas en materia de recursos humanos, una práctica clave, como una especie de filtro, que permite reducir la contratación de personal potencialmente corrupto.

Otro elemento relevante, de carácter macro aplicable para el Estado, es establecer una política de formación e inclusión de ética en el Sistema Educativo; también, las correspondientes a la profesionalización del servidor público, a la cultura de la legalidad, del acceso a la información pública y de la publicidad y transparencia de las decisiones públicas.

Entre las acciones específicas que permiten impulsar una cultura ética, se encuentra la formación de líderes éticos, la captación de denuncias y protección a denunciantes, priorizando el anonimato de los agravados durante el proceso, y el desarrollo de una escala de conducta ética de los servidores públicos, entre otras.

1.2. Integridad Pública

La integridad pública es uno de los valores comunes que potencian las políticas relacionadas con la ética. A criterio de Peña y Calzada (2017) se trata de un “concepto articulador de las políticas públicas, cuyas variables dependientes o efectos puedan reforzar los mecanismos ya existentes alrededor de la legitimidad del gobierno estatal” (p. 187).

Como parte de la discusión teórica sobre el término, autores como Kim (2007) la abordan como resultado de la interacción entre ética, anticorrupción y valores públicos. Otra aproximación teórica al respecto lo aporta Evans (2012), quien la describe como una metáfora relacionada con una administración transparente que rinde cuentas, cuyos principios tienen como base el valor público. La integridad, a diferencia de la ética que es mayormente abordada mediante cursos para después llevarla a lo empírico de las instituciones y en el quehacer público, se desarrolla en la práctica y no a través de capacitaciones. En definitiva, es un mecanismo de la práctica y es un resultado de esa experiencia. Se ha convertido en el camino moderno hacia una función pública más ética, y que asume otros retos más complejos conforme a los cambios sociales y atemperados a estos como la corrupción, la globalización, la erosión de la base social, el ritmo de la innovación (OCDE, s.f.).


2. Agenda de Ética e Integridad públicas

Una aproximación más empírica al término lo aborda no sólo como valor que se desarrolla para ampliar las perspectivas de la ética pública, sino como complemento del mismo. Son uno, la ética es el continente, mientras que la integridad es el contenido. El primero base teórica y fundamento para cualquier abordaje en la práctica que se complementa a partir de estrategias como el de la integridad pública. Más que elementos separados se habían enunciado como binomios necesarios. La integridad es una categoría más compleja y atemperada a la realidad del servicio público, pero que no desecha las bases de valor público que aporta una estrategia y un desarrollo efectivo de políticas de integridad. Se sirve la integridad de la ética para su propio desarrollo, a partir de los códigos de ética y los disímiles instrumentos presentes para eso que lo apuntalan como necesario y como base teórica imprescindible.

De lo expuesto de manera general en este texto sobresalen algunos elementos que son necesarios para configurar, al menos como una especie de esbozo, una agenda pública que integre ambos elementos tan necesarios para una gestión pública efectiva.

De esta manera, tal y como serán analizados en la siguiente figura los elementos que se consideran necesarios para hablar de un modelo (como mapa conceptual): la ética aporta el valor público y por lo tanto los valores básicos de un funcionario público; esto se condensa y se evidencia en los códigos de ética donde se regulan y estipulan las obligaciones y directrices morales, tanto al interior de las instituciones como de los servidores públicos; y se hace necesario además, en cuanto a integridad, que se enarbole y desarrollen políticas que eviten  la corrupción, que aborden de manera exhaustiva las responsabilidades de los sujetos y establezca los límites los mismos.

Una ética orientada correctamente potencia que los funcionarios públicos perciban los valores públicos y los transformen en actos evidentes y objetivos en favor de los intereses de la ciudadanía.


Bibliografía

Bautista, O. (2015). Componentes para construir un marco ético preventivo contra la corrupción. En Bautista, O (comp.), Ética pública frente a la corrupción. Instrumentos éticos de aplicaciones prácticas, pp.43-45. México: Instituto de Administración Pública del Estado de México A.C. Recuperado de https://eprints.ucm.es/36029/1/etica%20publica%20frente%20a%20corrupci%C3%B3n.pdf

Cortina, A. (1997). Jornadas sobre ética pública. En INAP y INAP (Ed.), Hasta un pueblo de demonios: ética pública y sociedad. Valencia, España: Universidad de Valencia.

De la Garza, D. (2019). Transiciones mexicanas y ética pública: un repaso histórico de la corrupción en México. En Arroyo, A. y Díaz, S. (coords.), Ética Pública y su incidencia en el combate a la corrupción, pp.93-109.México: Fundación Universitaria de Derecho, Administración y Política, S.C; Fundap; Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Juárez del Estado de Durango, Academia Interamericana de Derechos Humanos.

Evans,M.(2012).Beyond the integrity paradox-towards ‘good enough’ governance? Policy Studies 33 (1), p.97-113.

Hijonosa, A. (2015). Presentación. En Bautista, O (comp.), Ética pública frente a la corrupción. Instrumentos éticos de aplicaciones práctica, pp.13-15. México: Instituto de Administración Pública del Estado de México A.C. Recuperado de https://eprints.ucm.es/36029/1/etica%20publica%20frente%20a%20corrupci%C3%B3n.pdf

Kim,P.S.(2007).Desafíos de la capacidad pública en la era de una administración pública en evolución y reforma de gobierno. Gestión y Política Pública, XVI (2), p.511-537.

Merino, M. 2014, 19 de noviembre. Una crisis de ética pública. El Universal, Editorial.

OCDE (s/f). Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Integridad Pública. Recuperado de http://www.oecd.org/gov/ethics/recomendacion-sobre-integridad-es.pdf

Torres, J. 2010. La construcción de una ética pública en América Latina: una tarea aún pendiente. En: Memorias del XV Congreso Internacional del CLAD sobre Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santo Domingo, República Dominicana, 9-12 de noviembre de 2010, pp. 1-10.

Torres, J. (2015). La importancia de la construcción de una nueva ética pública en México. Daena: International Journal of Good Conscience, 10 (1), pp.51-58. Recuperado de http://www.spentamexico.org/v10-n1/A3.10(1)51-58.pdf.