Dolphin Safe

Paulo Arturo Flores Tello

Maestro en Derecho de la Empresa por la Universidad Panamericana campus Santa Fe. Abogado por la Universidad de Guadalajara.

 

Caso: Estados Unidos – Medidas Relativas a la Importación, Comercialización y Venta de Atún y Productos de Atún. (WT/DS381/AB/R)
Órgano Resolutor: Órgano de Apelación de la Organización Mundial del Comercio.
Integrantes: Yuejiao Zhang (China), Ujal Singh Bhatia (India), Thomas R. Graham (Estados Unidos Americanos), David Unterhalter (Sudáfrica), Ricardo Ramírez Hernández (México), Seung Wha Chang (Corea) y Peter Van den Bossche (Bélgica).

 

La Organización Mundial del Comercio (OMC) cuenta con un procedimiento para solucionar las diferencias entre sus miembros. La propia OMC califica a este procedimiento como la piedra angular del sistema multilateral de comercio, así como una contribución excepcional a la estabilidad económica mundial1.

En la misma página, la OMC menciona que el procedimiento de solución de diferencias “… hace hincapié en el imperio de la ley y da mayor seguridad y previsibilidad al sistema de comercio. Se basa en normas claramente definidas y se establecen plazos para ultimar el procedimiento. Las primeras resoluciones las adopta un Grupo Especial y las respalda (o rechaza) la totalidad de los Miembros de la OMC.”

Los grupos especiales se integran, por lo general, de tres expertos altamente calificados en el tema a resolver, los cuales son propuestos por las partes involucradas en la diferencia. En caso de que las partes no lleguen a un acuerdo sobre el nombramiento de los integrantes del Grupo Especial, tal facultad recae en el Director General de la OMC.

En la magnífica página de la OMC se explica que las diferencias entre sus miembros surgen cuando alguno de ellos:

“Adopta una política comercial o toma una medida que otro u otros Miembros de la OMC consideran infringe las disposiciones de la Organización o constituye un incumplimiento de las obligaciones contraídas.”

El procedimiento se realiza conforme a los siguientes pasos:

Primera etapa: Es conocida como “consultas” y tiene una duración de hasta 60 días, consiste en las conversaciones entre los países involucrados para resolver sus diferencias por sí mismos. En caso de que en esta etapa no se llegue a un acuerdo, el país reclamante puede solicitar el establecimiento de un Grupo Especial.

Segunda etapa: En esta etapa se constituye el Grupo Especial, para lo cual se cuenta hasta con 45 días. Una vez formado, el Grupo Especial tiene seis meses, tres en caso de urgencia, para dictar su informe, el cual sólo puede ser rechazado por consenso del Órgano de Solución de Diferencias.

Una vez que las partes han expuesto sus argumentos y han tenido oportunidad de replicar los expresados por la otra parte, el Grupo Especial les corre traslado con los hechos y argumentación que serán utilizados en el informe final, para que, dentro de las dos semanas siguientes, los países involucrados formulen las observaciones que consideren convenientes.

Transcurrido el plazo, el Grupo Especial entrega a las partes el informe provisional, quienes cuentan con una semana para solicitar su reexaminación. El periodo de reexaminación no puede exceder de dos semanas.

El informe definitivo se envía a las partes involucradas en la diferencia. De igual manera, tres semanas después se distribuye a todos los Miembros de la OMC. Una vez que transcurren 60 días, y si no fue rechazado por consenso, el informe se torna en resolución.

En contra de esta resolución procede el recurso de apelación ante el Órgano de Apelación de la OMC, el cual debe limitarse a los aspectos jurídicos del informe definitivo (interpretaciones jurídicas, valoración probatoria, etc.), sin que puedan introducirse pruebas o hechos diferentes a los presentados ante el Grupo Especial.

El Órgano de Apelación se integra por siete personas nombradas para un periodo de 4 años por el Órgano de Solución de Diferencias. Cada apelación es examinada por tres de los integrantes de dicho Órgano. En el caso que nos ocupa la sección fue integrada por Yuejiao Zhang, como presidenta, Ujal Singh Bhatia y Thomas R. Graham.

El Caso

México impugnó disposiciones legales de derecho interno2 de los Estados Unidos de América (EUA). Consideraba que estas disposiciones eran incompatibles con las obligaciones adoptadas por EUA en el artículo 2 del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC) y los artículos I y III del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (GATT de 1994).

Las medidas impugnadas por nuestro país establecían los requisitos para que los productos de atún vendidos en EUA pudieran ser etiquetados como dolphin safe. Para estar en aptitud de utilizar dicho distintivo se debía cumplir con, entre otras exigencias, la presentación de diversas pruebas documentales de las que se desprendiera que el atún fue capturado sin efectuar lances sobre delfínes, es decir, sin perseguirles ni cercarles con la finalidad de atrapar los atúnes que nadan debajo de ellos. Las disposiciones combatidas no contemplaban el uso obligatorio del distintivo dolphin safe para poder comercializar productos de atún en EUA.

Los métodos de pesca utilizados en nuestro país no cumplen con los estándares establecidos en EUA para acceder al distintivo dolphin safe, por lo que los productos mexicanos no podían utilizarlo, causándoles una desventaja comercial en razón de que los consumidores preferían adquirir productos de atún que ostentaran tal etiquetado.

No obstante, los productos mexicanos sí cumplían con las exigencias establecidas en el Acuerdo sobre el Programa Internacional para la Conservación de los Delfines (APICD), por lo que eran merecedores de la certificación correspondiente. En ese sentido, nuestro país argumentaba que el cumplimiento de dicho acuerdo debería ser suficiente para que se permitiera la utilización de la etiqueta dolphin safe a los productos nacionales en territorio estadounidense y que la exigencia de satisfacer las medidas impugnadas restringia el comercio.

Por su parte, EUA argumentó, a grandes rasgos, que la utilización del logotipo dolphin safe no era un requisito obligatorio que evitara la comercialización de productos de atún que no lo ostentarán, por lo que no restringía la actividad comercial. Asimismo, manifestó que tales disposiciones tenían el objetivo legítimo de evitar que el mercado estadounidense alentara las prácticas de pesca que atentaban en contra de la conservación de los delfines, así como que se engañara o se indujera al error a los consumidores de atún, haciéndoles creer que los productos eran inocuos para los delfines.

En ese sentido, el párrafo 2 del artículo 2 del Acuerdo OTC, establece que los países miembros…

“… se asegurarán de que no se elaboren, adopten o apliquen reglamentos técnicos que tengan por objeto o efecto crear obstáculos innecesarios al comercio internacional. A tal fin, los reglamentos técnicos no restringirán el comercio más de lo necesario para alcanzar un objetivo legítimo, teniendo en cuenta los riesgos que crearía no alcanzarlo. Tales objetivos legítimos son, entre otros: los imperativos de la seguridad nacional; la prevención de prácticas que puedan inducir a error; la protección de la salud o seguridad humanas, de la vida o la salud animal o vegetal, o del medio ambiente. Al evaluar esos riesgos, los elementos que es pertinente tomar en consideración son, entre otros: la información disponible científica y técnica, la tecnología de elaboración conexa o los usos finales a que se destinen los productos.”

Por su parte, el párrafo 1 del Anexo 1 del Acuerdo OTC define a los reglamentos técnicos como:

“Documento en el que se establecen las características de un producto o los procesos y métodos de producción con ellas relacionados, con inclusión de las disposiciones administrativas aplicables, y cuya observancia es obligatoria. También puede incluir prescripciones en materia de terminología, símbolos, embalaje, marcado o etiquetado aplicables a un producto, proceso o método de producción, o tratar exclusivamente de ellas.”

En su informe final, el Grupo Especial consideró que las disposiciones impugnadas constituían un reglamento técnico, ya que implicaban la única opción que tenían los comercializadores para informar a los consumidores que sus productos no dañaban a los delfínes, además de ser medidas vinculantes.

De igual manera, sostuvo que restringían el comercio más de lo necesario para la obtención de los objetivos legítimos de EUA, pues permitir el etiquetado dolphin safe a los productos que cumplieran con las prescripciones del APICD constituiría una alternativa que restringiría menos el comercio y que alcanzaría un nivel de protección equivalente al que lograba su sistema interno.

Sin embargo, consideró que las medidas impugnadas no ocasionaban un trato menos favorable a los productos mexicanos, pues éstas no tomaban en consideración el origen de los productos, sino los métodos de pesca utilizados en su elaboración, por lo que cualquier efecto adverso que sufrieran los productos de nuestro país en el mercado americano no se desprendía de su origen extranjero, sino de otros factores que no generaban un trato menos favorable.

Tanto México como EUA apelaron el informe definitivo del Grupo Especial.

EUA impugnó, entre otros, los siguientes aspectos:

Las medidas impugnadas por México no son de aplicación obligatoria, pues los productos de atún pueden ser comercializados sin necesidad de ostentar la leyenda dolphin safe.

Las medidas combatidas no restringen el comercio más allá de lo necesario para alcanzar sus objetivos, pues la coexistencia del etiquetado realizado conforme al APICD con su reglamentación interna ocasionaría que los consumidores consideraran que el atún fue capturado sin ocasionarle daño a los delfines, así como que alentaría la pesca a través de la realización de lances en contra de estos.

Por su parte, nuestro país recurrió, entre otros, los siguientes tópicos del informe definitivo:

Las medidas adoptadas por EUA constituyen una imposibilidad de facto para comercializar productos de atún que no califican para obtener el distintivo dolphin safe.

Estas medidas privan de una ventaja competitiva a los productos mexicanos, por lo que se les otorga un trato menos favorable y discriminatorio, pues las medidas son más estrictas respecto del atún capturado en el Oceano Pacífico Tropical Oriental (PTO), sin tomar en consideración los riesgos que implican para los delfines los métodos de pesca utilizados en otras zonas geográficas.

La Resolución:

El Órgano de Apelación confirmó la calificación de Reglamento Técnico de aplicación obligatoria, otorgada a las medidas en litigio por el Grupo Especial. Lo anterior, al considerar que:

“… la medida de los Estados Unidos está constituida por actos legislativos y reglamentarios de las autoridades federales e incluye disposiciones administrativas. Además, la medida en litigio establece una definición única y jurídicamente obligatoria de producto de atún “dolphin safe” y no permite utilizar otras etiquetas en los productos de atún que no satisfacen esa definición. De ese modo, la medida de los Estados Unidos prescribe de manera amplia y exhaustiva las condiciones aplicables para formular cualquier afirmación con respecto a la “inocuidad para los delfines” de un producto de atún, independientemente de cómo se haga esa afirmación. En consecuencia, la medida de los Estados Unidos abarca todo el ámbito de lo que se entiende por “dolphin safe” en lo que concierne a los productos de atún. Por estas razones, constatamos que el Grupo Especial no incurrió en error al caracterizar la medida en litigio como un “reglamento técnico” en el sentido del párrafo 1 del Anexo 1 del Acuerdo OTC.416.”

Por otro lado, el Órgano de Apelación revocó lo resuelto por el Grupo Especial en torno a que las medidas impugnadas no generaban un trato menos favorable para los productos mexicanos. Esto, al razonar que la denegación del distintivo dolphin safe ponía en desventaja comercial a los productos de atún elaborados en México, pues los consumidores tienen preferencia por aquellos que ostentan tal etiquetado. Así, la actuación gubernamental estadounidense modificaba las condiciones de competencia respecto de tales productos.

Aunado a lo anterior, el Órgano de Apelación estableció que EUA no pudo acreditar que la “diferencia en las condiciones de etiquetado para los productos de atún que contienen atún capturado mediante lances sobre delfines en el PTO, por un lado, y para los productos de atún que contienen atún capturado por otros métodos de pesca fuera del PTO, por otro, ‘se adapta’ en función de los riesgos para los delfines derivados de distintos métodos de pesca en distintas zonas del océano.”

Así, EUA no demostró que el efecto perjudicial sobre productos mexicanos sea resultado de una distinción reglamentaria legítima, pues las medidas no abordan los riesgos para los delfines derivados de los distintos métodos de pesca utilizados fuera del PTO, lo que implica que no son imparciales.

Así, dado que los métodos de pesca avalados por las medidas impugnadas representan riesgos similares para los delfines a los que produce el método de captura utilizado por los pescadores mexicanos, sin que a estos últimos se les permita la utilización del distintivo dolphin safe, el Órgano de Apelación las consideró discriminatorias y generadoras de un trato menos favorable para los productos mexicanos y, por ende, no conformes con el Acuerdo OTC.

Por último, el Órgano de Apelación revocó lo expresado por el Grupo Especial en relación con que las medidas combatidas restringían el comercio más allá de lo necesario para alcanzar los fines de éstas. Esto, puesto que las medidas alternativas propuestas por México (etiquetado según el APICD) contribuirían en menor grado que las medidas en litigio a los objetivos de información al consumidor y de protección de los delfines, pues permitirían que más atún capturado en condiciones que causan efectos perjudiciales a los delfines obtuviera la etiqueta dolphin safe.

Como conclusión, el Órgano de Apelación recomendó al Órgano Solucionador de Diferencias pedir a EUA modificar las medidas que resultaron incompatibles con el Acuerdo OTC.

Colofón

Las consultas de este procedimiento fueron solicitadas el 24 de octubre de 2008. El Grupo Especial fue establecido el 9 de marzo de 2009 y distribuyó su informe final el 15 de septiembre de 2011. Por otro lado, el Órgano de Apelación distribuyó su informe el 16 de mayo de 2012. Ambos informes fueron adoptados el 13 de junio de 2012, es decir, cuatro años después de solicitadas las consultas.

Esta diferencia entre EUA y México no terminó con la adopción de los informes. La última actuación reflejada en la página de la OMC data del 11 enero de 2019. Esto significa que 11 años después de iniciada la disputa, ésta no ha quedado del todo resuelta.

La OMC resalta la importancia que tienen para la economía mundial el procedimiento de solución de diferencias y la apelación. Actualmente el Órgano de Apelación no cuenta con todos sus integrantes, lo que lo ha vuelto inoperante.

Los riesgos y consecuencias de esta situación son abordados en este número por grandes especialistas en la materia. Esperemos que esta etapa oscura para la OMC sea superada rápidamente.

 


1 https://www.wto.org/spanish/thewto_s/whatis_s/tif_s/disp1_s.htm

2 Artículo 1385 del Título 16 del United StatesCode, los artículos 216.91 y 216.92 del Título 50 del Code of Federal Regulations de los Estados Unidos, y una decisión judicial de un tribunal de apelación federal de los Estados Unidos en el caso Earth Island Institute v. Hogarth.