Códigos de conducta en el ámbito legislativo

Zoila Román Espinal

Doctorante en Ciencias Sociales y Humanidades, UAM-Cuajimalpa.

Maestra en Administración Pública y Gobierno por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Autónoma del Estado de México (UAEM), institución en la que es profesora desde 2008 y editora técnica de la revista Espacios Públicos. Fue responsable de la Unidad de Difusión y Editora técnica de la revista Rc et Ratio de la Contraloría del Poder Legislativo del Estado de México (2009-2017).

 

De los 32 congresos locales de las entidades del país, sólo 15 han cumplido con la obligación de publicar un código de ética para guiar la conducta de sus legisladores y funcionarios.

 

Introducción

Desde hace al menos dos décadas, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) ha elaborado recomendaciones sobre el “Mejoramiento de Conducta Ética en el Servicio Público, incluyendo Principios para la Administración de Ética en el Servicio Público” (1998), a través de una serie de medidas que incluye la creación de códigos en la materia.

En México, con la creación del Sistema Nacional Anticorrupción, el 19 de julio de 2017, así como de la entrada en vigor, en la misma fecha, de la Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA), se estableció la obligatoriedad de las organizaciones públicas para emitir sus códigos de ética, como se estipula en el artículo 16 de dicha Ley: “Los Servidores Públicos deberán observar el código de ética que al efecto sea emitido por las Secretarías o los Órganos internos de control, conforme a los lineamientos que emita el Sistema Nacional Anticorrupción, para que en su actuación impere una conducta digna que responda a las necesidades de la sociedad y que oriente su desempeño”.

Por tal motivo, el 12 de octubre de 2018, el Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción emitió el “Acuerdo por el que se dan a conocer los Lineamientos1 para la emisión del Código de Ética a que se refiere el artículo 16 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas”.

En este sentido, el segundo transitorio de dicho Acuerdo estableció que “los Órganos Internos de Control y las Secretarías deberán emitir sus Códigos de Ética en un plazo de 120 días naturales a partir de la publicación de estos Lineamientos” (DOF, 12/10/2018). Por lo tanto, el propósito de este trabajo es revisar los códigos que se han emitido en los poderes legislativos locales con el objetivo de conocer su denominación, ámbito de aplicación, contenido y estructura.

1. ¿Qué son los códigos
de ética y conducta?

El código de ética es considerado como un elemento de la política de integridad de los entes públicos; es decir, es un instrumento esencial para fortalecer la integridad en el servicio público. Se integra, de acuerdo con los Lineamientos emitidos por el Sistema Nacional Anticorrupción, por “los principios y valores considerados como fundamentales para la definición del rol del servicio público y que buscará incidir en el comportamiento y desempeño de las personas servidoras públicas, para formar una ética e identidad profesional compartida y un sentido de orgullo de pertenencia al servicio público” (DOF, 12/10/2018). En consecuencia, un código de ética contiene los principios constitucionales y legales que rigen el servicio público, así como sus valores esenciales.

Cabe señalar que “un código de ética provee principios amplios de comportamiento, pero no intenta responder a la pregunta acerca de cómo se deben aplicar estos principios en situaciones específicas. Más bien, un código de ética busca promover y capacitar a los servidores públicos en el razonamiento moral: es decir, deducir de los principios la conducta correcta en una situación dada (Lewis y Gilman, 2005). Estos principios generales son particularmente relevantes cuando un funcionario debe usar su discreción para optar entre diversas posibilidades” (Büehm, 2015).

Por su parte, un código de conducta tiene como objetivo “establecer expectativas de estándares de conducta” (OCDE, 2000: 29), en determinadas circunstancias que se presenten a los servidores públicos. Un código de conducta puede comprender un conjunto “de valores y antivalores, así como una lista de responsabilidades y obligaciones jurídicas. Ya sean de carácter legal o administrativo, los códigos desempeñan un papel orientador y de control al establecer las restricciones de comportamiento” (Diego, 2009: 12). En consecuencia, “los códigos de conducta usualmente vienen acompañados de sistemas de monitoreo y sanciones en caso de incumplimiento” (Büehm, 2015).

En virtud de lo anterior, el código de ética y el de conducta pueden ser complementarios y las organizaciones públicas pueden emitir un código de ética y conducta en el que se incluyan principios, valores y reglas de comportamiento específico.

2. Experiencia en el poder legislativo

Los lineamientos para la emisión del código de ética al que refiere el art. 16 de la LGRA son de observancia obligatoria y de aplicación general para todos los entes públicos de los tres órdenes de gobierno; por lo tanto, los congresos locales, deberán haber emitido sus códigos de ética. A continuación, revisamos el estado que guarda este poder público, respecto de la emisión y coherencia con lo estipulado en los lineamientos.

Actualmente, sólo 15 congresos locales cuentan con códigos de ética,2 sin embargo, por la fecha de publicación y contenido, dos de ellos, Sonora y Yucatán, emitieron sus códigos antes de la emisión de los Lineamientos3. Por lo tanto, 41% de los congresos locales han cumplido con esta obligatoriedad: 1) Aguascalientes, 2) Campeche, 3) Ciudad de México, 4) Guanajuato, 5) Hidalgo, 6) Jalisco, 7) México, 8) Puebla, 9) Querétaro, 10) Quintana Roo, 11) San Luis Potosí, 12) Tamaulipas, y 13) Veracruz.4

Denominación

¿De qué tipo de códigos hablamos? Encontramos 5 formas de denominarlos en los congresos locales: 1) Código de ética legislativa o parlamentaria (Aguascalientes, Ciudad de México, Puebla); 2) Código de ética y de conducta (Campeche, Edomex, San Luis Potosí, Tamaulipas); 3) Código de ética, código de conducta y reglas de integridad (Hidalgo); 4) Código de ética (Guanajuato, Jalisco, Querétaro, Quintana Roo, Veracruz.); y, 5) Código de conducta (Sonora). Consideramos que aquí la denominación es importante, pues en parte, determina el alcance que tiene este documento y a quiénes está dirigido.

Ámbito de aplicación

En el Poder Legislativo de los estados podemos encontrar servidores públicos de elección popular, que son los diputados, así como personal de confianza y personal de base, que se reconoce como personal técnico-administrativo del Congreso. Asimismo, está presente la figura del asesor, personal que, por lo general, se contrata por honorarios; bajo este precepto, no podría considerarse como servidor directo del Poder Legislativo.

Servidores públicos, para los efectos de las responsabilidades, de acuerdo con el artículo 108 constitucional, “son los representantes de elección popular, los miembros del Poder Judicial de la Federación, los funcionarios y empleados y, en general, toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en el Congreso de la Unión o en la Administración Pública Federal, así como a los servidores públicos de los organismos a los que esta Constitución otorgue autonomía, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones”, (CPEUM).

De los 15 congresos locales que han emitido algún código de ética y conducta, tres de ellos se refieren únicamente a la ética parlamentaria o legislativa: Aguascalientes, Ciudad de México y Puebla, por lo que su ámbito de aplicación sólo es para los legisladores. Mientras que el Congreso de Tamaulipas es el único caso en el que el código de ética y conducta establece que será de observancia obligatoria para el personal de los servicios técnicos y administrativos, sin considerar a los legisladores, aunque no encontramos evidencia documental sobre la existencia de un código de esta naturaleza, específico para los legisladores.

Respecto de los otros 10 códigos, encontramos al menos dos aspectos interesantes sobre el ámbito de aplicación. Por un lado, vemos que, de estos casos, sólo el Código de conducta de Sonora alude expresamente que será de observancia de los diputados y demás servidores públicos. Si bien los legisladores son servidores públicos, consideramos que esta mención es importante porque enfatiza la inclusión de los servidores públicos de elección popular, así como de los que no lo son; así, en el resto de los códigos no aparece mencionado el legislador como sujeto de aplicación y no podríamos tener certeza si están o no incluidos, a pesar de ser considerados como tales en el artículo 108 constitucional.

El siguiente aspecto se relaciona con los sujetos considerados expresamente en los códigos para observar, de manera obligatoria, el código. Por ejemplo, en los códigos de Campeche y Querétaro, además de los servidores públicos que prestan sus servicios en el congreso, se considera “a quienes no teniendo la calidad de servidores públicos del Congreso del Estado…, realizan su servicio social o prácticas profesionales, así como al personal de las empresas o personas físicas que prestan sus servicios a este Poder Legislativo del Estado” (Código de Ética y Conducta de las y los Servidores Públicos del Congreso del Estado de Campeche y Código de Ética del Poder Legislativo del Estado de Querétaro). En el Código de Ética y Conducta del Poder Legislativo del Estado de México ocurre una cuestión similar: “Todos los servidores públicos del Poder Legislativo del Estado de México, incluidos profesionistas independientes o auxiliares externos que se contraten para ejercer funciones sustantivas a nombre de este poder estatal, independientemente de las consideraciones personales que pudieran influir en la toma de decisiones”. Si bien no se señala de manera expresa a los asesores, podría pensarse que se encuentran incluidos en este ordenamiento deóntico.

Desde nuestra perspectiva, el Poder Legislativo, dada su naturaleza, requiere de códigos de ética y/o conducta específicos para los legisladores y otros códigos emitidos para el resto del personal, pues el trabajo que realizan los parlamentarios, una función esencial del Estado, está expuesto a situaciones muy sensibles como los conflictos de interés.

Los códigos como una obligación de los diputados. Adecuación en la Ley Orgánica o Reglamento del Poder Legislativo.

En la Ley Orgánica o bien en el Reglamento del Poder Legislativo se establecen, por lo general, los derechos y obligaciones de los diputados y, en virtud de que el código de ética y/o conducta debe ser de observancia obligatoria, esta disposición, desde nuestra perspectiva, debe quedar estipulada dentro de dichas obligaciones. Sin embargo, encontramos que aún no está contemplado como obligación de los diputados el cumplir y obedecer lo estipulado en el código de ética y/o conducta, excepto en el caso del Congreso de Querétaro (art. 17, VIII, Ley Orgánica del Poder Legislativo).

Al respecto, cabe hacer dos aclaraciones. La primera se relaciona con el Código de Ética Legislativa de Aguascalientes, que es mencionado, no en las obligaciones de los diputados, sino en el artículo 18 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de dicha entidad federativa para advertir que “durante el ejercicio Constitucional de la Legislatura, los Diputados sólo podrán excusarse del cumplimiento de sus obligaciones por caso fortuito o fuerza mayor, así como por motivo o justificación grave así calificado por el Pleno, so pena de ser sancionados en términos de la Constitución del Estado, el Código de Ética Legislativa del Honorable Congreso del Estado, la presente Ley y demás disposiciones aplicables”.

Por otro lado, en el Código de Ética Parlamentaria de la CDMX, en el apartado “Decreto”, se refiere la modificación del “artículo 7. Son obligaciones de las y los diputados”, de la Ley Orgánica del Congreso de la CDMX, para adicionar la fracción XIX, como sigue: “Acatar las disposiciones y procedimientos del Código de Ética Parlamentaria del Congreso de la Ciudad de México”. No obstante, dicha disposición no está reflejada todavía en la normativa en comento.

Estructura y contenido de los códigos

Con base en los lineamientos (DOF, 12/10/2018), los códigos que emitan los entes públicos deberán estar integrados por principios rectores del servicio público, valores y reglas de integridad.5 Como sigue: 1) Principios: legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, eficiencia, economía, disciplina, profesionalismo, objetividad, transparencia, rendición de cuentas, competencia por mérito, eficacia, integridad, equidad; 2) Valores: interés público, respeto, respeto a los Derechos Humanos, igualdad y no discriminación, equidad de género, entorno cultural y ecológico, cooperación y liderazgo; y, 3) Reglas de integridad: actuación pública; información pública; contrataciones públicas, licencias, permisos, autorización y concesiones; programas gubernamentales; trámites y servicios; recursos humanos; administración de bienes muebles e inmuebles; procesos de evaluación; control interno; procedimiento administrativo; desempeño permanente con integridad; cooperación con la integridad y comportamiento digno.

En lo concerniente a los códigos de ética parlamentaria de Aguascalientes, Ciudad de México y Puebla, si bien, en lo general, se emiten con base en lo que estipulan los Lineamientos, su estructura básica se refiere a los principios rectores de los parlamentarios, así como sus deberes y obligaciones. Es interesante, por ejemplo, que, como principio, los congresos de Aguascalientes y Puebla recojan el de “diálogo”, mientras que el de la CDMX alude al parlamento “abierto” y “cordialidad”. Respecto de otros elementos, en el Código de Aguascalientes también se establecen las competencias de la Junta de Coordinación Política, así como de las responsabilidades por conductas contra la ética parlamentaria. Mientras que en el Código de la CDMX se incluye un título relacionado con la organización y atribuciones del Comité de Ética Parlamentaria; también hay un capítulo referente a las atribuciones del “comité de responsabilidad parlamentaria”, pero no hace alusión a quiénes lo integran y cómo se organiza. Finalmente, del código de Puebla agrega un capítulo corto de “sanciones”.

Los códigos de Campeche, Guanajuato, Hidalgo, Jalisco, Estado de México, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Tamaulipas, Veracruz y Yucatán cumplen, en lo general, con las disposiciones y lineamientos emitidos relacionados con los principios rectores del servicio público, valores y reglas de integridad para el Poder Legislativo.6 Inclusive, en ciertos casos, lo desarrollan íntegramente, sin realizar la distinción entre poderes. Por ejemplo, dentro de los principios rectores de los Lineamientos se contemplan “los programas gubernamentales” y los códigos de los congresos de Guanajuato, Quintana Roo y San Luis Potosí los recuperan, cuando no debieran incorporarlos dada la competencia en el ámbito legislativo. Finalmente, en el Código de Sonora sólo hay compromisos redactados en primera persona sobre la conducta de los servidores públicos y diputados.

Elementos destacables de los códigos

Dentro de los códigos revisados existen al menos dos elementos dignos de destacarse. El primero se ubica en el Código de Ética del Poder Legislativo del Estado de Guanajuato, ya que en su artículo 9 especifica que: “Será requisito de los servidores públicos de nuevo ingreso, firmar y entregar a la Dirección de Desarrollo Institucional del Congreso o de la Auditoría, según corresponda, la carta compromiso de conocimiento del Código de Ética, en la que se compromete a cumplirlo y vigilarlo”. Aunque únicamente alude a los servidores públicos de nuevo ingreso, se esperaría que dicha carta compromiso se extienda de manera general a todo el personal.

Por otro lado, en el Código de Ética de las y los Servidores Públicos del Poder Legislativo del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave se desarrolla un apartado llamado “De las virtudes”. Este aspecto es relevante, pues dicho código considera como virtudes legislativas: el humanismo, la humildad, la sobriedad y la responsabilidad, en un ambiente en el que, en la mayoría de las ocasiones, las acciones por parte de los representantes populares evidencia petulancia, arrogancia e inmoderación.

En el Código de Conducta y Reglas de Integridad del Congreso de Hidalgo se lee lo siguiente: “Queda prohibida la reproducción total o parcial de esta publicación periódica, sin autorización”, por lo que no puede copiarse ni descargarse, lo cual, consideramos, es contradictorio si lo que se busca es su difusión y socialización entre los servidores públicos del Congreso del Estado.

Consideraciones finales

Es visible que los congresos locales están haciendo el esfuerzo por cumplir con las disposiciones que emanan del Sistema Nacional Anticorrupción, aunque aún faltan más de la mitad de ellos por emitir sus códigos. De los que existen, hacemos tres observaciones. Primero, los Lineamientos, tal y como se establecen, son una referencia y, por lo tanto, contienen los elementos que se deben considerar para la emisión del Código de Ética; es decir, no se busca que los entes públicos lo recojan íntegramente, sino que partan de dicha base para elaborar los propios, en ánimo de reconocer los principios, valores y reglas que rigen en las organizaciones públicas en particular. Segundo, desde nuestra perspectiva, en el Poder Legislativo se deben emitir al menos dos códigos de ética específicos, uno referido a la labor parlamentaria y otro, a los servidores públicos técnico-administrativos, puesto que, si bien se comparten principios y valores, las funciones que desempeñan los representantes son ampliamente diferenciadas del resto del personal. Y, tercero, dentro de los códigos de ética y/o conducta podría incorporarse una carta de adhesión individual obligatoria al código, pues esto representaría “una llamada de atención de todos los que ostentan hoy u ostentarán en el futuro un cargo en el (Poder Legislativo), al aceptar el nombramiento, aceptan el deber de adecuar su comportamiento a los principios, valores y conductas del código” (Pérez, 2016: 305).


Bibliografía

Büehm, Frédéric (2015), “Códigos de comportamiento para la administración pública”, en Revista Digital de Derecho Administrativo, núm. 14, Universidad Externado de Colombia, pp. 65-89.

Diario Oficial de la Federación (DOF) (12/10/2018), Acuerdo por el que se dan a conocer los Lineamientos para la emisión del Código de Ética a que se refiere el artículo 16 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, México.

Diego, Oscar (2009), “Los códigos éticos de gobierno”, en Cuadernos de ética para los servidores públicos, núm. 4, Poder Legislativo del Estado de México, Universidad Autónoma del Estado de México.

Organización y Cooperación para el Desarrollo Económicos (OCDE) (2000), Confianza en el gobierno. Medidas para fortalecer el marco ético en los países de la OCDE.

Pérez, Elisa (2016), “La reciente experiencia en la CAPV. Código Ético y Comisión Ética Pública”, en RVAP, núm. 104, pp. 293-316.